Изучению отдельных аспектов поиска путей развития системы местного самоуправления в России посвящен аналитический доклад "Граждане оценивают местное самоуправление", подготовленный Исследовательской группой ЦИРКОН по итогам опросов общественного мнения, проведенных с апреля по июнь 2003 г. по заказу Института экономики города в рамках программы "Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста", осуществляемой при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID).

Учитывая, что перспективы внедрения новых методов муниципального управления, ориентирующихся на конечный результат в интересах всего населения, во многом будут определяться эффективностью "обратной связи" - созданием налаженных механизмов общественной оценки результатов работы органов местного самоуправления, целью исследования стала разработка и апробирование на практике отдельных элементов типовой методики общественной оценки деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, предполагалось получение сравнительных данных, позволяющих оценить эффективность реформы муниципального управления, проводимой в отдельных городах России. Общее количество опрошенных по 14 городам составило 2807 респондентов.

Произведенная авторами исследования оценка представления населения о функциях и деятельности органов МСУ показала, что несмотря на то, что выражение "местное самоуправление" знакомо большинству опрошенных, четкое понимание его сущности и принципов пока отсутствует. Представление населения об МСУ как форме самоорганизации граждан и способе народовластия, осуществляемого по инициативе граждан для решения своих проблем (соответствующее Конституции РФ), несколько превалирует в общественном сознании, но является далеко не всеобщим. От четверти до трети респондентов в 10 городах из 14 выражали согласие с утверждением, что "местное самоуправление - это представительство государства на местах, его главная обязанность - исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единые стандарты на территории всей страны".

"Судя по результатам, - констатируют авторы исследования, - приоритетность задач и функций местных властей в глазах населения во многом определяется их "масштабом охвата": те задачи, которые касаются наиболее широких слоев населения, и были отмечены большим числом респондентов (соответственно, и оказались в числе самых ожидаемых - коммунальные услуги, городская инфраструктура, социальная поддержка населения). Функции органов МСУ, касающиеся "специальных" категорий населения (родителей, пожилых людей, предпринимателей и т.п.), естественно, выбирались в целом реже".

Первоначальная гипотеза исследователей о том, что в городах, где проводятся реформы муниципального управления, жители должны чаще фиксировать изменения к лучшему в предоставлении муниципальных услуг, в целом подтвердилась. В числе городов с наиболее высокими значениями интегрального индекса удовлетворенности качеством муниципальных услуг нет ни одного города из контрольной группы. Наиболее высокая удовлетворенность общим уровнем муниципальных услуг отмечена у жителей Димитровграда (Ульяновская область), Магадана, Бузулука (Оренбургская область), Бора и Арзамаса (Нижегородская область), а также Энгельса (Саратовская область).

В наименьшей степени в целом удовлетворены качеством предоставления общественных услуг жители Саратова, Ядрина (Чувашия), Балаково (Саратовская область) и Кунгура (Пермская область).

Оценивая изменения качества муниципальных услуг за последний год, большинство респондентов во всех городах указывают на отсутствие перемен: все осталось, как в прошлом году; налицо стабильность ситуации, по крайней мере, в субъективном восприятии жителей. Тем не менее, среди респондентов из разных городов, которые указали на наличие перемен в ту или иную сторону, наблюдаются заметные различия. Результаты исследования показали, что положительные изменения чаще, чем отрицательные, фиксируют жители городов основной группы, а отрицательные чаще, чем положительные, - жители в основном городов из контрольной группы.

При этом исследование опыта самоорганизации граждан показало, что местное самоуправление на низовом уровне находится пока в неразвитом состоянии (как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем). Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома.

"Пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом местном уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан, - отмечается в исследовании. - Согласно данным массовых опросов, касающихся общественного мнения по проблемам МСУ, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует. Ясно, что в такой ситуации очень важны даже небольшие ростки действительного самоуправления и самоорганизации, которые следует выявлять и всячески поддерживать".

Различия в отношении населения городов, в которых проводились опросы, к органам МСУ весьма существенны. Выделилась группа городов, жители которых высоко оценивают работу местных органов управления и с доверием относятся к главам городских администраций. Здесь особенно выделяется Димитровград, где доля положительных оценок населением работы органов МСУ втрое превышает процент отрицательных оценок (59% против 20%). Доля оценок "плохо" велика в Петропавловске-Камчатском, Саратове и Волгограде (соответственно 63%, 61% и 60%). По итогам опросов выявлена четкая зависимость общей оценки работы органов МСУ и уровня доверия к ним от того, проводятся ли в данном городе мероприятия по реформированию муниципального управления или нет. В первом случае уровень недовольства и недоверия заметно ниже, чем во втором.

Законодательные органы местного управления пользуются меньшим доверием горожан, чем исполнительные органы; кроме того, в большинстве городов доли не доверяющих горсоветам и гордумам выше, чем доли доверяющих им (кроме Арзамаса, Димитровграда и Бора).

По данным исследования, непосредственное влияние на оценку, даваемую гражданами деятельности органов местного самоуправления, также оказывает удовлетворенность качеством предоставляемых населению муниципальных услуг.