Слухи о том, что грядет большой передел России становятся все слышней и как следствие все более правдоподобнее. В различных изданиях уже появлялись даже карты нового административно-территориального деления (АТД) страны. При этом подразумевается, что нашу многострадальную Родину действительно поделят на более крупные административно-территориальные единицы, общим числом от 15 и более. Нет смысла спорить о том нужно ли это и сколько на самом деле должно быть субъектов Федерации, чтобы мы жили богато и счастливо. Дело ведь не в количестве, и даже не в том насколько нынешнее деление соответствует современному состоянию страны. Главное - кому и зачем это нужно.

История вопроса

Первым делителем страны стал великий реформатор Петр Великий. До него устройство государства представлялось крайне сложным, вбиравшем в себя самые разнообразные территориальные единицы, число которых оценивается от 150 до 200. Со свойственной ему решительностью первый император 18 декабря 1708 года разделил все государство на 8 огромных губерний. Кстати, в 2008 году можно будет отпраздновать 300-летие первого АТД в стране. После Петра последовала долгая череда переделов внутренней географии страны. Различные специалисты выделяют от 13 до 16 крупных административно-территориальных реформ в России, не считая мелких переделов в промежутках между ними. То есть в течение 3 веков в среднем каждые 18 лет менялась организация внутреннего пространства страны.

Любопытно, что при всем многообразии изменений в АТД страны четко прослеживается закономерность чередования укрупнения и разукрупнения единиц деления (губернии и т.д.). То есть после очередного создания крупного формирования неизбежно наступала необходимость разделить его на несколько мелких. И только центральная часть государства достаточно долгое время не испытывала на себе таких колебаний.

Наиболее курьезно прошла реформа АТД в начале 20-х годов прошлого века. После образования Советского государства было решено, что старая система организации внутреннего пространства страны не соответствует новому времени. В результате за основу АТД была принята предложенная Госпланом система районирования по выделенным самим же Госпланом экономическим районам. Уже в 1923 году была сформирована первая такая область. Попутно с развитием нового АТД ликвидировалось традиционное деление на губернии, уезды, волости. Последняя область в рамках проводимых преобразований возникла в январе 1929 года. Всего было образовано 23 единицы верхнего звена АТД вместо существовавших в 1923 году 82 территориальных формирований. Но уже буквально через год - два началось разукрупнение созданных единиц, из которых стали выделяться края и области в практически современных границах. Из-за такой поспешности теперь крайне затруднительно сделать какой-либо объективный вывод о том, насколько эффективно АТД, базирующееся на метаобразованиях. И, полемизируя на эту тему, всем желающим придется в большей степени пользоваться умозрительными аргументами, нежели реальными фактами.

При том, что, как правило, при проведении очередной реформы декларировались ее цели, причем самые разнообразные, многие исследователи данной темы сходятся во мнении, что АТД, прежде всего, инструмент политический, а не экономический. Зачастую передел внутреннего пространства вел к отстранению от руководства региональной элиты, по каким-то признакам не угодной новому режиму (правителю). То есть, меняя нарезку губерний или областей, центральная власть расставляла своих ставленников и устанавливала контроль над территорией страны, не вызывая при этом особых потрясений в государстве.

А поскольку эффективность всех 16 (13) реформ с иных позиций оценить практически невозможно (хотя бы потому, что неясно, какими критериями необходимо руководствоваться для такой оценки), допустимо сделать вывод, что изменения АТД - это такое занятие центральной власти, которое наиболее безопасно для населения России и наименее влияет на его повседневную жизнь.

А как у них?

У всех по разному. Где-то АТД незыблемо на протяжении веков, где-то меняется не менее часто, чем в России. Суть не в этом. Существуют два подхода к организации внутреннего пространства страны как такового. Первый традиционно называется объективистским, поскольку он гласит, что в основе деления должны лежать некие объективные факторы, например территориальные (естественные границы регионов), социально-экономические.

Второй подход прямо противоположен первому и утверждает, что чем меньше будут совпадать границы территориальных формирований с какими-либо общностями (этническими, социально-экономическими, историческими и т.д.), тем лучше будет и для людей и для общества. Некоторые исследователи в качестве примера такого устройства называют США, где естественное несовершенство границ между штатами компенсируется развитием горизонтальной кооперации по самым разным основаниям.

По большому счету очень трудно не согласиться с точкой зрения, что в нормальном правовом государстве реформа административно-территориального деления практически не имеет никакого смысла, потому что заниматься повышением управляемости незачем: экономика самостоятельна, общество самостоятельно, - у них свои цели и никаких государственных управленческих решений реформа административно-территориального деления привнести не может.

При этом от ряда отечественных специалистов приходится слышать тезис, что при том уровне развития территорий и равномерности населения, налогового потенциала, промышленного производства, который существуют у ряда государств Западной Европы и США, им вообще безразлично, какую применять сетку деления. Любая подойдет и никто не пострадает. Оставим возможность оспорить данный тезис знатокам вопроса. Нам важней выделить идеологему, которая по крайней мере официально движет сторонниками укрупнения регионов: слияние богатого субъекта с бедным (одним или даже несколькими) позволит выровнять экономический потенциал в новом образовании.

Один из противников такой идеи высказался достаточно резко: очень сложно представить, что для развития Невады ее будут присоединять к Калифорнии, потому что при свободном перемещении капиталов и других ресурсов внутри одной страны социально-экономическое развитие регионов зависит от политики (реальных действий) центра, а не внутренних границ. Может показаться, что в России в основе идеи укрупнения регионов на базе слияния двух или более субъектов в один лежит стремление ряда федеральных чиновников переложить с себя головную боль за развитие некоторых частей государства на региональную элиту. Но это не так.

А как у нас?

На сегодняшний день АТД Российской Федерации представляет собой явление весьма многоплановое. Сегодня теоретики административно-территориального деления определяют четыре типа внутренних границ: этнокультурный, природный, геометрический (исторический), социально-экономический. В России есть все четыре вышеуказанных типа. Более того из-за революционного характера перемен, когда один принцип деления совпадал с другим, а впоследствии сменялся третьим, сегодня не всегда понятно, чем именно была обусловлена та или иная граница.

При этом необходимо отметить, что перестройка АТД в момент становления Советского государства привела к появлению нового типа административной единицы, который раньше не был свойственен Российской империи - национально-государственные образования (автономные республики, национальные округа). До 1917 года в определении внутренних границ империи этнокультурный фактор практически не учитывался, то есть национальных администраций не существовало. На некоторых окраинных территориях вводились особые Уложения, которые учитывали своеобразный характер территории, но к образованию территориального формирования по национальному признаку не приводили. Таким образом, в основу АТД Советского Союза были положены почти что взаимоисключающие принципы территориального и национального деления.

До той поры, пока существовало сверхцентрализованное государство, внутренние границы не имели особого смысла - все решалось в Москве. Ситуация резко изменилась в момент ослабления режима. Совмещение двух плохо совместимых принципов территориального деления в рамках одной страны привело к образованию асимметричной (как любят говорить некоторые специалисты) Федерации, когда ее субъекты получили разный статус, разные права и возможности, разный доступ к финансированию из центра. При этом необходимо добавить, что на муниципальном уровне проблемы стоят еще острее. Многие формирования этого звена практически не располагают необходимыми ресурсами для того, чтобы решать задачи в рамках возложенных на них полномочий.

Пойдемте в закрома!

В сверхновой истории России знатоки выделяют три способа относительно легкого зарабатывания денег: экспорт энергоресурсов, манипуляции с госсобственностью (включая приватизацию) и получение бюджетного финансирования либо контроля над каким-нибудь финансовым потоком. Кому может быть выгоден передел АТД сегодня?

Даже невооруженным взглядом видно, что любой передел территории приведет к переориентации бюджетных потоков. Грубо говоря, у одних заберут, другим отдадут. В этой ситуации можно заработать на том, что в нужном месте в нужное время окажется подходящий человек. Тем более очевидно, что при изменении границ главы новообразований будут первоначально назначаться, а лишь потом, спустя какое-то время, начнутся выборы, как это было в Российской Федерации после событий 1993 года. То есть необходимо просто расставить "своих" людей по вновь образованным регионам. Получится вполне реальная "добавка к пенсии" для определенных кругов в федеральном чиновничестве. Но реально к этому могут стремиться только те чиновники, которые в силу разных причин места под бюджетным "краном" еще не получили. А раз нет такого места, значит и влияние их на принятие властных решений минимально. Те, кто уже получил свой кусок пирога, вряд ли захотят что-то серьезно менять.

То как обсуждается возможность объединения (укрупнения) субъектов, заставляет о многом задуматься. Во-первых, об этом заговорили некоторые губернаторы, которым наличие автономий просто усложняло жизнь. Эту логику понять не сложно. В советскую эпоху всевластие первых секретарей обкомов компенсировалось их незащищенностью перед центром. После ослабления центра и реализации известного лозунга о "переваривании суверенитета", выборные губернаторы (президенты республик) стали настолько самодостаточны, а субъекты Федерации начали столь стремительно превращаться в улусы и удельные княжества, что возникла реальная угроза целостности всей страны. Поэтому в данном случае разговоры об укрупнении означают стремление того или иного напористого губернатора расширить свою вотчину, что не может не встретить решительного сопротивления соседей.

Когда обсуждают возможность слияния богатого ресурсами, но бедного всем остальным северного региона с более процветающим соседом, ситуация несколько сложней. Можно предположить, что общефедеральные негосударственные корпорации становятся силой, стремящейся влиять на внутреннюю и, может быть, внешнюю политику страны. При этом процесс влияния будет происходить более цивилизованно, чем это было в эпоху Березовского - через лоббирование в представительских органах. А есть ли необходимость вникать олигархам в АТД страны?

Рассмотрим одну из возможных ситуаций. Крупная корпорация работает на территории сразу нескольких субъектов Федерации. При той возможности, которую имеют сегодня региональные чиновники вмешиваться в экономику на подведомственной территории, менеджеры корпорации вынуждены "решать вопросы" с администрацией каждого субъекта. Более того, в ряде случаев вопрос о вхождении той или иной бизнес-структуры на данную территорию решается лично губернатором (президентом), и в основе принимаемого решения иной раз лежит не экономическая целесообразность, а другие соображения. На первый взгляд, решать вопросы с одним главой субъекта легче, чем с 4 - 5, и соответственно дешевле.

В последнее время в ряде регионов прокатилась серия скандалов, связанная с так называемым переделом собственности. При всем разнообразии сюжетов их общая схема достаточно незамысловата: поглощение региональных бизнес-элит более крупными структурами. В большинстве случаев исход дела напрямую зависел от позиции руководства субъекта Федерации. В том смысле, что если олигархическая структура получала поддержку от губернатора, местное предприятие уже ничто не могло спасти. Опять же поглощение активов на более крупных территориях упрощается и удешевляется. Достаточно один раз нормально договориться с региональными властями, чтобы потом долго не знать проблем.

Но, как известно, у каждого плюса есть свой минус. В дальнейшем развитие ситуации по подобному сценарию реально приведет к усилению конкуренции между общефедеральными корпорациями за "доступ к телам" региональных лидеров, вес и влияние которых после укрупнения регионов многократно возрастет. Вполне может быть, что именно соображения такого порядка сдерживают значительную часть олигархов от решительной борьбы за передел АТД. Даже более того, как бы ни было сложно решать вопросы с 10 - 15 региональными деятелями, по большому счету это проще, чем иметь дело с одним супергубернатором. То есть, передел АТД могут поддерживать только те олигархи, которые абсолютно уверены, что смогут удержать контроль над территориальным новообразованием.

К тому же тенденция к укрупнению объективно противоречит интересам уже сложившихся региональных властных элит, ибо их бизнес строится как раз на торговле властными полномочиями на подведомственных территориях. Вывод: хрупкое равновесие в вопросе об изменении административных границ сохраняется только потому, что нет явно выраженной силы, способной продавить решения такого уровня. В противном случае, как говаривал один политик, "процесс пойдет".

Серпом по надеждам

Одним из самых заметных действий современной государственной власти стало формирование федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента. Именно это событие вызывает в последнее время самые неоднозначные оценки со стороны разнообразных политических сил. А из-за чего шум, собственно? Фактически были созданы территориальные филиалы администрации Президента, обладающие весьма ограниченным набором полномочий и еще более ограниченным набором возможностей влиять на губернаторов (президентов) и руководимые им регионы.

Дело в том, что создание федеральных округов оказалось тем "фактором Х", который многих лишил светлых надежд. Первыми пострадали региональные властные элиты: пришлось несколько снизить амбиции и таки привести региональное законодательство в соответствие с общефедеральным. Эпоха удельщины стала стремительно уходить в прошлое, такие действия, как запрет вывоза какой-либо продукции из субъекта, резко вышли из моды, да и федеральная власть, выйдя за пределы МКАД, стала лучше ориентироваться в происходящих на местах процессах.

В общем-то неудивительно, что первые критические выпады в адрес федеральных округов зазвучали именно из регионов. При том, что аппараты полпредов ни по численности, ни по уровню оплаты и близко не могут сравниться с администрациями субъектов, возник тезис, подкупающий новизной: федеральные округа - это увеличение числа чиновников, появление дополнительных посредников между федеральным центром и регионами и т.д. При этом почему-то не раскрываются причины появления нескольких тысяч нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству.

Изменились условия деятельности и олигархических структур. В новой ситуации договоренности с региональными администрациям решали уже не все, пришлось принимать во внимание и позицию полпредов.

Сразу после возникновения федеральных округов появилась прямая аналогия с генерал-губернаторами или наместниками. Аналогия не только неправильная, но по большому счету вредная. Реальные генерал-губернаторы, возникшие во времена Екатерины II, имели всю полноту государственной власти на подведомственной территории, так же как и наместники, появившиеся позже. На полпредов изначально были возложены: приведение местного законодательства в соответствие с общефедеральным, функции контроля и координации территориальных органов федеральных министерств и ведомств, кадровая политика и т.д. То есть федеральные округа - это функциональное образование, а не административно-территориальное. Из этого следует, что любые разговоры о неконституционности округов не имеют под собой никаких оснований, поскольку АТД страны не изменяется. А с другой стороны, нам довелось стать свидетелями принципиально новых подходов к организации государственного управления в России, когда на смену политическим приоритетам приходят принципы функционирования, то есть повышения эффективности работы государственных органов. Что само по себе ново и удивительно.

Наиболее полной аналогией нынешним федеральным округам являются функциональные округа, существовавшие в дореволюционной России. Это округа военные, учебные, горные, судебные и так далее. При чем границы округов разных типов между собой не совпадали и даже, более того, не совпадало их количество. Таким образом был создан некий противовес той концентрации власти, которая была в руках у царских губернаторов. Кстати, любопытно последнее заявление председателя Верховного суда Российской Федерации Вячеслава Лебедева, который на встрече с Президентом России заявил, что необходимо создавать судебные округа, не совпадающие с административно-территориальными границами. Понятно почему - чтобы минимизировать влияние региональных властных элит на судопроизводство. Все возвращается на круги своя.

Пока все разговоры об изменении АТД - это или "проба пера" или "разведка боем". Реальные условия для подобных действий еще не сложились, ибо пока не появился "заказчик", способный не только сформулировать, что он хочет получить в итоге, но и провести необходимые действия в своих интересах. Для государственной власти ситуация с изменением АТД - это экзамен на способность понимать общенациональные интересы. Перекройка внутренних границ в принципе не способна повлиять на экономический рост и привести к каким-либо позитивным изменениям в депрессивных регионах. Но есть соблазн внешне эффектное, но по сути бесполезное действие (см. басню И. Крылова "Квартет") выдать за серьезную работу по улучшению жизни россиян. Накануне выборов такие соблазны соблазнительны вдвойне. Посмотрим, хватит ли силы устоять. Пока удавалось.

Тимофей Рогожин