М.А.Жуков: Искусственно созданная проблема доступа к ресурсам традиционного природопользования стимулирует межэтнические конфликты

Москва, 17 апреля 2012, 01:06 — REGNUM  

На интернет-сайте информационного агентства REGNUM (http://www.regnum.ru/news/1507755.html) размещена статья Дмитрия Семушина "Циркумполярные коренные народы" - инструмент изгнания России из Русской Арктики", в которой автор утверждает, что Запад использует проблему коренных малочисленных народов как инструмент взлома российской государственности и вытеснения русских как государствообразующего народа из районов расселения коренных малочисленных народов.

В соответствии со все еще доминирующими в "культурной элите общества" установками мы все дружно должны были бы "гневно отвергнуть грязные инсинуации страдающего паранойей американофобии" автора названной статьи, чье сознание "повреждено идиотской, абсолютно ни на чем не основанной теорией заговора", ну и так далее. Однако, после всего пережитого в последние два десятилетия, делать это почему-то не хочется. Ну а после наглядных уроков Сирии и Ливии - тем более. Чего стоит, например, резолюция СБ ООН № 1973 по Ливии:

нарушена ст. 2 п. 7 Устава ООН; нарушена процедура - не выслушаны представители Ливии; представленный в ООН и положенный в основу резолюции протокол ЛАГ принят в отсутствии кворума - нет голосов Алжира и Омана; применение военной силы возложено не на "голубые каски" (как должно быть), а на военный блок (чего быть не должно).

Резолюция ООН не разрешала бомбардировки. Тем не менее: бомбардировками разрушены гражданская инфраструктура, продовольственные склады, система водоснабжения, телецентр, кардиологический центр и множество больниц и жилых домов вместе с их обитателями; превращены в Гернику XXI века город Сирт и поселок Мажера, уничтоженный вместе со всеми жителями; разбомблена Лепста-Магна - памятник Античности в Ливии, объект Всемирного Наследия ЮНЕСКО.

А что же сам "людоед" Каддафи, под "тиранией" которого "изнывал" народ Ливии? В начале 2011 года при подготовке обсуждения в ООН ситуации с правами человека в этой стране ни одно государство мира не выразило "озабоченности" их состоянием. Более того, неоднократно говорилось о выдающихся достижениях Ливии в этой области. Так, Катар: "...высоко оценил правовую базу защиты прав человека в Ливии и... гарантии их осуществления" и внес единственную рекомендацию: "Продолжать работу по улучшению положения населения и его материального благосостояния с учетом отмены экономических санкций, введенных в 1990-е годы". Признанием заслуг правительства Ливии в развитии прав человека явились и рекомендаций других государств. Судан, например, предложил: "Призвать Ливийскую Арабскую Джамахирию... поделиться с другими странами накопленным опытом в обеспечении адекватного уровня жизни для семей с низким уровнем доходов, особенно на основе предоставления им пакета инвестиционных возможностей". Это естественно, ведь Ливия занимала первое место в Африке по уровню и продолжительности жизни населения (77 лет). И что в Ливии сейчас?

Не странно ли все это, уважаемый читатель? А если учесть богатую минеральную базу Ливии, а если учесть ее водные богатства и уже реализуемые грандиозные проекты по водообеспечению граждан и национальной экономики? А если учесть богатства наших Севера и Арктики, Сибири и Дальнего Востока? Каким искренним вожделением звучат слова воспоминаний основателя Римского клуба и Экономического комитета Северо-Атлантического Института Аурелио Печчеи: "...Я имел возможность совершить поездку по Сибири. Это позволило мне увидеть воочию и получить фактические доказательства изобилия в этом регионе нетронутых запасов чистой воды, лесов, минеральных руд и пространства - обширнейших малонаселенных плодородных земель...". И это далеко не единственное высказывание подобного рода. Мысли на эту тему госпожи Тетчер и госпожи Олбрайт общеизвестны и не требуют цитирования.

На этом фоне и мысли Дмитрия Семушина уже не кажутся столь уж нелепыми. Однако, геополитический фон - это еще не все необходимые аргументы. Обвинение требуется доказывать и соответствующие разъяснения должны быть предъявлены.

Дальнейшее изложение представит собой максимально краткий пересказ содержания серии научных статей: Жуков М.А. Федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации". Возможные проблемы правоприменения // Государство и право. 1997. №9; Жуков М.А. О совмещении прав ведущих традиционный образ жизни групп населения Российского Севера // Журнал российского права. 1998. №2; Жуков М.А. "Северное право" и пути отражения интересов его субъектов в законодательстве // Там же. 1998. №6; Жуков М. А. Хвальковский А.В. Сельские старообрядческие общины как субъект права // Там же. 1999. №3; Жуков М.А. Старожильческое население российского Севера как субъект традиционного природопользования // Проблемы традиционного природопользования. Север, Сибирь, Дальний Восток Российской Федерации. М., 2000; Жуков М.А. Традиционное природопользование как форма хозяйствования. Проблемы законодательного оформления // Современные проблемы традиционного природопользования народов Севера. М., 2000; Жуков М.А. Опыт совершенствования нормативного правового регулирования традиционного природопользования в федеральном законодательстве // Вестник Якутского государственного университета им. М.К. Амосова. 2007. Том 4. №3; Жуков М.А. Проблемы правового регулирования традиционного природопользования в республиканском и федеральном законодательстве // Там же. №2; Жуков М.А. "Коренность" как содержательное понятие нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. №6. Ссылка на перечисленные статьи в данном случае целесообразна, так как обсуждаемая проблема весьма щепетильна и заинтересованный читатель должен иметь доступ к источникам исходной информации. Мы видим, что вопрос достаточно подробно разобран, в том числе в ведущем юридическом журнале страны и, казалось бы, не должен представлять проблемы для законодателей. Тем не менее, баланс законных интересов всего круга субъектов, связанных с данной сферой правоотношений, все еще не достигнут.

Предваряя дальнейшее изложение, оговорим важные для правильного понимания обстоятельства.

1. В Арктике обитает меньшая часть представителей коренных малочисленных народов, поэтому субъектом права в российском законодательстве являются коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые для удобства часто именуют коренными малочисленными народами Севера.

2. Традиционно в понятие "Север" вкладывается смысл: "дискомфортные, отдаленные, слабо заселенные территории". В этой связи, говоря о Севере, мы будем подразумевать также и все дискомфортные и слабозаселенные территории к востоку от Урала, на какой бы широте они не находились.

3. Все этносы, составляющие многонациональный народ России, являются коренными. Под коренностью реально понимается не преферентное право одних этносов перед другими, что было бы антиконституционно, а тесная связь конкретных этнических, субэтнических, этнографических и иных групп населения России с конкретными территориями, их ландшафтами и природными ресурсами. В силу этого, применительно к Северу России в его расширенном понимании коренным рассматривается население, исторически оформившееся в доиндустриальный период и по-прежнему ориентирующееся на традиционное природопользование и традиционный уклад жизни.

4. Помимо коренных малочисленных народов Севера есть и другие группы населения, историческая судьба и хозяйственно-культурный комплекс которых неразрывно связаны с Севером. В целом, коренное население российского Севера может быть разделено на три большие группы: коренные малочисленные народы Севера; коренные народы Севера, не являющиеся малочисленными; русскоязычное и татароязычное старожильческое население, представляющее собой специфические этногранические группы внутри русского и татарского макроэтносов.

Это трехчленное деление отражает современные реалии. До революции из общего состава россиян выделялось не принадлежащее к восточным славянам инородческое население, с особым, индивидуализированным для разных групп юридическим и социальным статусом, в рамках которого не действовали некоторые общегосударственные уложения при сохранении значительного пласта традиционных установлений и обычаев. В советский период в начале 20-х гг. понятие "инородцы" было заменено понятием "туземцы", а во второй половине 20-х гг. сотрудники Комитета содействия народностям северных окраин при ВЦИК СССР сформулировали понятие: "малые народности Севера". В этом терминологическом переходе отразился перенос целеполагания с фискального на патронирующее при сохранении специфического администрировании. Акцент на дополнительных мерах поддержки проявил себя и в терминологии 90-х годов ХХ века при введении в правовой оборот таких понятий как: малочисленные народы и национальные группы, "малочисленные народы и этнические группы". Таким образом, мотивом законодателей, установивших в отношении малочисленных народов Севера некоторый дополнительный объем прав и государственных обязательств была малочисленность и социальная специфика, а не "коренность", что и находило свое отражение в используемых дефинициях. Соответственно, устанавливаемые нормы изначально имели природу не исключительных национальных прав, наличие каковых Конституция России не предусматривает, а экстраординарных правовых установлений, направленных на поддержку оказавшейся в наиболее трудном положении части социума - малочисленных этнических и этнографических групп, в отношении которых существует риск утраты культуры и растворения в основной массе социума в связи с невозможностью сохранять традиционный образ жизни.

Постепенная трансформация содержания и смысловых интерпретаций законодательства связана с постепенным "перетеканием" из англоязычных международных документов в язык российского законодательства дефиниции "коренной" (indigenous people), что внесло новые смыслы и противопоставления, ранее в нем отсутствовавшие. Англо-русские словари дают следующие варианты значений слова "indigenous": "туземный, местный, природный, врожденный". Понятие "коренной" использовалось российскими переводчиками как аналог понятия "туземный", которое рассматривалось как неполиткорректное. В тоже время, основной обиходный смысл слова "туземец" - местное население - часто применяемый и к местному славянскому населению (например, "тутейшие" Белоруссии). Переводчики, решая лингвистическую, а не правовую задачу, незаметно для себя разделили доселе единый российский народ на две правовые категории. Одни граждане получали правовой статус "местных, коренных". Другая, большая часть граждан, статуса такового не получившая, автоматически в силу смысловых противопоставлений лингвистических конструкций обиходного языка оказалась в категории "не местных, не коренных, пришлых, мигрантов", даже если их предки живут на тех или иных землях с XVI - XVII, а то и с XII - XIII вв., как, например, поморы (обширная литература вопроса, представления в сюжете "Поморский вопрос" это утверждение опровергает - ИА REGNUM).

Что касается определения "коренности" через сроки проживания, то где границы, отделяющие достаточно долгое проживание от недостаточно долгого? Тут надо пояснить, что важным, но ничем не обоснованным стереотипом является представление об исконности проживания коренных народов в местах их современного проживания и о приходе русских на территории с уже сложившимся составом аборигенного населения. На этом основании делается вывод о правомерности подхода, при котором момент прихода русских в данный регион рассматривается как черта, до которой проживание считается достаточно долгим для признания населения коренным, а после которой - недостаточно долгим. Основанное на незнании реальной этнической истории Севера, Сибири и Дальнего Востока, это мнение сыграет роль яблока раздора в отношениях между самими аборигенными народами. Ведь многие из них живут совместно или черезполосно, и обычны ситуации, когда одни пришли на территорию нынешнего обитания до, а другие после появления там русских. Долгане, например, сформировались как новая этническая общность уже после прихода русских на Хатангу. Причем в их формировании наряду с эвенкийскими и якутскими родами, участвовали и русские "затундряные крестьяне". Если русские входят в число предков долган, то как они могут рассматриваться как некоренные, а их потомки, как коренные? Аналогичная ситуация с камчадалами, также сформировавшимися в процессе брачного поглощения народами Севера русских переселенцев.

Север, Сибирь и Дальний Восток, всегда были ареной вселений, переселений, масштабных миграций. Сюда уходили от кровопролитных войн и жестоких властей в поисках спокойной и счастливой жизни. Приход русских был лишь последней по времени крупной миграционной волной, ничем в этом плане не отличавшейся от волн предыдущих. Он только подхлестнул шедшие и без него миграционные процессы. Прекращение состояния войны всех против всех уже в XVIII столетии сделало передвижение практически безопасным. Старые крупные родовые объединения, скрепляемые необходимостью ежеминутной готовности к обороне, буквально рассыпались, широко перемещаясь по просторам Севера и осваивая всё новые и новые территории. К этому стимулировала и резкая активизация рынка местных ресурсов. Обычны были и переселения в другие регионы, связанные с уходом от произвола администраторов. Если сравнивать этнографические карты хотя бы за последние три столетия, различия становятся очень заметны.

Подмена в массовом правовом сознании мотивировки законодателя и, соответственно, природы правоустановлений создает условия постепенной деформации правовой системы в совершенно не предполагавшихся изначально направлениях. Введение в обиход правового языка понятия "коренной" с неизбежностью ведет к возникновению в российском праве институции: "исключительные национальные права", основой для которой является противопоставление смыслов "коренной" - "некоренной". А с этими смыслами в обыденном сознании неразрывно связаны представления о превалировании прав первых над вторыми, идет ли речь о правах на землю, на ресурсы, на само право правоустановления. Если же учесть, что с одной стороны практически все народы нашей страны являются мигрантами, так как откуда-то, куда-то, когда-то перемещались, а с другой стороны в России практически нет не только этнически однородных территорий, но и этнически однородных граждан, можно представить себе какого масштаба бомбу мы закладываем в собственное законодательство. Рано или поздно будут иметь место попытки превратить акты дополнительной правовой защиты как экстраординарного покровительственного права в исключительные национальные права. И это уже подтверждается на практике. Именно так ставится вопрос в статье Е.В. Жуковой "Проблемы правового обеспечения прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования", размещенной в правовой базе "Консультант". Не нужно забывать, что СССР и Югославия развалились не вопреки, а на основе собственного национального законодательства. Но еще тридцать лет назад заявления, что особенности законодательства грозят названным странам развалом, вызвали бы у большей части их населения лишь недоумение.

Пока еще развал России по названным обстоятельствам "прямо завтра" не проглядывается. Однако, на горизонте уже появились первые облака. Возникли они в связи с Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Дело в том, что этим законом устанавливается приоритет доступа к природным ресурсам, необходимым для традиционного природопользования. В связи с этим возникает очевидная правовая коллизия, заключающая в себе такие "прелести", как запрет на профессию по этническому принципу.

Статья 13 названного Федерального закона устанавливает, что: "Использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов... Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд...". Таким образом, представители коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не являющихся малочисленными (саха-якуты, коми, тувинцы, алтайцы, хакасы, буряты, карелы), а также различные этнографические группы русского старожильческого населения и сибирские татары не могут, например, заниматься промысловой охотой и рыбалкой в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, т. е. более чем на половине территории страны. Они могут, подобно вахтовикам и недавним переселенцам, заниматься только спортивной охотой и рыбалкой для личных нужд на общегражданских основаниях, оплачивая, кстати, лицензии по ставкам спортивной трофейной охоты.

Так получилось, что рассматриваемый закон регулирует самые главные правоотношения в сфере традиционного природопользования - вопросы доступа к ресурсам традиционного природопользования и, по существу, определяет круг субъектов традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В связи с этим, в данном законе должны были бы быть урегулированы правоотношения в сфере традиционного природопользования применительно ко всем связанным с ним группам населения. Казалось бы, формулировка ст. 3 указанного Федерального закона позволяет рассматривать представителей всех вышеперечисленных групп населения в качестве полноправных субъектов традиционного природопользования. Однако если мы обратимся к комментариям к рассматриваемому федеральному закону (1), то обнаружим, что на лица, не относящиеся к малочисленным народам, закон распространяться не будет, если они не являются родственниками лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам Севера. Это, конечно, частное мнение толкующего закон юриста, но юриста опытного и принимавшего самое активное участие в разработке данного закона. Просто отмахнуться от его мнения было бы неразумным.

Конституция России, исходя из идеи равноправия народов, провозглашает: "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9). Конституционный Суд РФ, толкуя данную норму, пришел к выводу, что земля и иные природные ресурсы (недра, лес, животный мир) представляют собой естественное богатство, ценности всенародного значения; это есть публичное достояние многонационального народа России и как таковые являются федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим (2).

Наряду с другими, проблема прав доступа к ресурсам традиционного природопользования различных его субъектов была предметом борьбы вокруг совершенствования Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

На первом этапе в 2001-2003 гг. оппонентами были Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНС) и Минэкономразвития России. АКМНС, стремящаяся монополизировать традиционное природопользование как специфическую форму хозяйственной деятельности, категорически противилась фиксации в законе в качестве субъектов традиционного природопользования иных групп населения. Минэкономразвития России, в котором трудятся знакомые с проблематикой сотрудники бывшего Госкомсевера России, стремилась урегулировать сферу традиционного природопользования с учетом законных интересов всего спектра субъектов правоотношений. После длившегося более года противостояния Минэкономразвития России и АКМНС в Правительство России был внесен вариант законопроекта Минэкономразвития, предусматривающий гибкие механизмы регулирования хозяйственной деятельности на территориях традиционного природопользования. Данный законопроект был в свою очередь заблокирован АКМНС на уровне аппарата Правительства России, после чего было принято решение отложить вопрос до завершения работы по совершенствованию природоресурсного законодательства в целом.

На втором этапе в 2009-2010 гг. оппонентами были Минрегион России и АКМНС с одной стороны и Минэкономразвития России совместно с депутатом Государственной Думы из Красноярского края, членом Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.В. Журко - с другой. В целом повторилась прошлая ситуация с учетом того, что монопольное право на традиционное природопользование уже не декларировалось прямо и непосредственно. Минрегион России, как разработчик законопроекта, предлагал различные варианты крайне неопределенных и запутанных формулировок, категорически не соглашаясь на формулировки, в которых бы представители немалочисленных народов и старожильческого населения именовались субъектами традиционного природопользования. В результате законопроект завис в очередной раз на уровне Правительства России.

Подводя итог, укажем на то, что самим представителям малочисленных коренных народов, ведущим реальное традиционное природопользование, монопольное право на него в ущерб своим соседям (представителям немалочисленных коренных народов и старожильческого населения) - не нужно. А представителям немалочисленных коренных народов и старожильческого населения не нужны те льготы и преференции, которые предоставляют представителям коренных малочисленных народов. Им нужен свободный доступ к ресурсам традиционного природопользования в целях сохранения традиционного образа жизни. И на это они имеют полное конституционное право.

С нашей точки зрения описанная проблема может быть разрешена на основе следующей мотивировки. Законодательство о поддержке малочисленных народов является экстраординарной покровительственной мерой, направленной на поддержку специфических малочисленных, локальных групп населения, оказавшихся в особо трудных условиях. Использование применительно к малочисленным народам понятия "коренные" интерпретируется как указание на укорененность этих групп населения на территории нашей страны. Иными словами, указанные меры покровительственного права в отношении малочисленных, локальных групп населения, укорененных в других странах, но проживающих также и в России, например - народов Синьцзяня, не применяются. Что касается вопросов доступа к ресурсам традиционного природопользования, то это вопрос регулирования вида хозяйственной деятельности, и регулироваться он должен применительно ко всему кругу субъектов этой деятельности. При этом, нужно подчеркнуть, что право гарантированного равного доступа к ресурсам традиционного природопользования необходимо для всех субъектов традиционного природопользования, а меры особой поддержки - только конкретным их группам - представителям малочисленных народов. При таком подходе ведущие традиционный образ жизни этнографические группы немалочисленных народов (например, поморы, коми-ижемцы или эссейские якуты) не будут ощущать себя дискриминируемым меньшинством и в целях сохранения доступа к ресурсам традиционного природопользования требовать для себя статуса коренных малочисленных народов.

* * *

(1) Павлов П. Н. Комментарии к Федеральному закону "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Приложение к журналу "Мир коренных народов. Живая Арктика". М., 2001. (2) Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

Жуков Михаил Андреевич - ученый секретарь Научного совета АНО "Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера"; член Совета при председателе Совета Федерации РФ по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования; член рабочей группы по совершенствованию экологического регулирования в системе территориального планирования Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию; член Общественного совета Росприроднадзора; член Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты РФ.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору.
Главное сегодня
NB!
22.02.17
«Рубль вернул себе больше 50% потерь»
NB!
22.02.17
Жители США стали лучше относиться к Путину – Gallup
NB!
22.02.17
Amnesty вновь нашла нарушения прав человека в России
NB!
22.02.17
Белый дом: «Сделка» с Россией под силу Трампу — в отличие от Обамы
NB!
22.02.17
Климкин предложил лишить Россию права вето в СБ ООН при решениях по Украине
NB!
22.02.17
Якутии потоп не грозит: «А вот Европу затопит, и Нидерланды уйдут под воду»
NB!
22.02.17
«Мир не видел такой ненависти с 1930-х» — Amnesty International о Трампе
NB!
22.02.17
30000 тонн соли, английский парусник и казнь дяди царя Михаила Романова
NB!
22.02.17
Пушков о блокировке заявления ООН по Чуркину: «Киев — в моральной изоляции»
NB!
22.02.17
Киев ведёт Украину к созданию крымско-татарской автономии в Херсоне
NB!
22.02.17
Президент Сербии посмертно наградил Чуркина орденом Сербского флага
NB!
22.02.17
«Перестрелка» в матче «Манчестер Сити» — «Монако»
NB!
22.02.17
Госдума обсудит боеготовность России с Сергеем Шойгу
NB!
21.02.17
Международный День родного языка: Латвия — не место для праздника
NB!
21.02.17
Украина: ставка на хаос
NB!
21.02.17
Аргентина теряет доверие к президенту Маурисио Макри
NB!
21.02.17
Национал-коммунизм в собственном соку: Украинская ССР и современная КПУ
NB!
21.02.17
Самый стойкий оловянный солдат США
NB!
21.02.17
Макей прибыл к Лаврову обсуждать отношения России и Белоруссии
NB!
21.02.17
Идеология и страна: памяти Игоря Шафаревича
NB!
21.02.17
В Госдуме настаивают на праве школьников сдавать ЕГЭ не на русском языке
NB!
21.02.17
Бои в Донбассе: позиции нацбатов заняли иностранные ЧВК, развод сил сорван