Правовые особенности муниципальных выборов 1 марта
Москва, 27 февраля, 2009, 10:27 — ИА Регнум. Муниципальные выборы 1 марта 2009 года продолжают тенденцию на внедрение на муниципальных выборах смешанной или полностью пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов местного самоуправления.
Ассоциация "Голос" напоминает, что до начала 1990-х годов единственным регионом России, использовавшим смешанную избирательную систему на выборах представительных органов местного самоуправления в ряде городов был Красноярский край, где с середины 1990-х по партийным спискам избиралась часть советов городов краевого подчинения (Красноярск, Канск, Ачинск, Бородино, Енисейск, Железногорск, Зеленогорск, Минусинск, Шарыпово и др.). Следует отметить, что первоначально по смешанной системе в Красноярском крае избирались представительные органы 16 муниципальных образований (во все городах краевого значения, а также в двух "закрытых административно-территориальных образованиях"). Но уже на выборах 2000-2001 годов 7 городов отказались от смешанной системы, и выборы проводились в них только по мажоритарной системе (одномандатным и многомандатным избирательным округам).
После 2004 года внедрение партийных списков на муниципальные выборы стало активно расширяться. К началу 2006 года использовалась на выборах в 53 муниципальных образованиях 8 субъектов РФ - Красноярского края, Волгоградской (11 районов и 2 города), Нижегородской (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас и Борский район), Томской (сам г.Томск), Тульской (в 7 городах и 14 районах), Сахалинской (город Углегорск), Читинской областях (сам г.Чита). 12 марта 2006 по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе был избран совет города Саратов. Затем в 2006-2007 к этому перечню добавились Сыктывкар, Рязань, Владивосток, Ногинский район Московской области. Полностью пропорциональная система была введена в г.Волжский Волгоградской области, г.Махачкала и множестве иных муниципальных образований Дагестана, Печорский район Псковской области. 12 октября 2008 года список муниципалитетов с полностью пропорциональной системой дополнили Ставрополь, Электрогорск Московской области, в 70 муниципальных образованиях Тверской области прошли выборы по смешанной системе.
В Республике Саха (Якутия) 12 октября 2008 года в 5 районах и улусах также впервые были избраны по смешанной системе. Почти везде было зарегистрировано всего 2 списка. При этом в Оленекском районе всего 2329 избирателей, а в Анабарском, где их всего 1802. Кроме того, в Алданском районе Якутии (29453 избирателя) была введена полностью пропорциональная система с использованием открытых списков. В Нерюнгринском районе система оказалась "почти полностью" пропорциональной - здесь избиралось 20 депутатов по единому пропорциональному избирательному округу и 5 депутатов по единому пятимандатному округу.
Уже в ходе осенней избирательной кампании в Госдуме РФ готовились к принятию законопроекта об обязательном внедрении на муниципальных выборах смешанной избирательной системы, тем самым фактически вмешиваясь в деятельность органов местного самоуправления. Законопроект еще летом внесли три депутата - члены фракции "Справедливой России"
В результате несколько территорий, где еще в сентябре-октябре введение смешанной системы на муниципальных выборах выглядело как решенный вопрос, в итоге сохранили прежнюю мажоритарную систему. Сторонниками сохранения прежней системы выступали как действующие депутаты, так и представители общественности.
В частности, провалом завершилась попытка внедрения смешанной избирательной системы в Екатеринбурге и Челябинске. Теперь выборы депутатов Челябинской городской Думы, назначенные на 1 марта 2009 года, пройдут по существующей - мажоритарной системе. Большинством голосов городские депутаты отклонили предложенные высшим руководством "Единой России" поправки в Устав Челябинска, предусматривающие введение смешанной избирательной системы на муниципальных выборах. Весной выборы в Челябинскую городскую Думу пройдут, как и ранее, по 37 одномандатным избирательным округам. В тексте поправок были предусмотрены 20 мест в гордуме по партийным спискам и 25 по одномандатным округам, и, как следствие, увеличение численности народных избранников, перенарезка округов.
У депутатов кроме заявлений о том, что они действовали в строгом соответствии с законом, нашлось еще одно объяснение своему поведению. Как сказал спикер городской Думы
На публичных слушаниях в Екатеринбурге также было принято решение не отказываться от одномандатной системы. Однако здесь депутаты эту рекомендацию проигнорировали и проголосовали за поправки в Устав города в первом чтении, но затем все же решили что в городе останется прежняя чисто мажоритарная избирательная система в виде 35 одномандатных округов (именно её поддерживала мэрия). После этого в регионе появились публикации о возможных проблемах у председателя гордумы
Тем не менее, расширение применения в регионах на муниципальных выборах смешанной или полностью пропорциональной избирательной системы происходит.
В частности, к полностью пропорциональной системе 1 марта 2009 перейдет Тверь (хотя лишь в 2008 там ввели смешанную систему), полностью пропорциональная система введена на выборах горсовета Брянска (32 депутата; 7%-й заградительный барьер), горсоветов городов Клинцы, Новозыбков, Стародуб, Фокино Брянской области, советов депутатов города Долгопрудный, Луховицкого и Можайского районов Московской области (согласно областному закону заградительный барьер 7%; в Долгопрудном распределяется 20 мандатов, Луховицком и Можайском районах по 17 мандатов. В Луховицах, в частности, одновременно вводится институт сити-менеджера). Про пропорциональной системе будет избран Зейский горсовет Амурской области (г.Зея; избирается 15 человек).
Смешанная система введена на выборах дум городов Ноябрьск и Лабытнанги Ямало-Ненецкого автономного округа (Ноябрьск - 13 по спискам, 12 по округам, Лабытнанги - 8 по спискам, 7 по округам; барьер 7%), Тольяттинской городской думы Самарской области (18 по спискам, 17 по округам; барьер 7%), Уссурийской городской думы в Приморском крае (13 по спискам, 13 по округам; барьер 7%), горсовета Улан-удэ (13 депутатов по спискам, 13 по округам, 5%-й заградительный барьер).
Также по смешанной системе также пройдут выборы в собрания депутатов Андреапольского (9 округа, 8 партсписки), Бельского (8 округа, 7 партсписки), Весьегонского (8 округа, 7 партсписки), Зубцовского (8 округа, 8 партсписки), Калязинского (10 округа, 9 партсписки), Кимрского (8 округа, 7 партсписки), Кувшиновского (11 округа, 11 партсписки), Лесного (10 округа, 10 партсписки), Лихославльского (9 округа, 9 партсписки), Максатихинского (9 округа, 8 партсписки), Молоковского (8 округа, 7 партсписки), Нелидовского (11 округа, 11 партсписки), Старицкого (9 округа, 8 партсписки), Торжокского (8 округа, 7 партсписки), Фировского районов (8 округа, 8 партсписки), Кимрской городской думы (10 округа, 11 партсписки). Насколько известно в Тверской области везде действует 7%-й барьер, при этом сохранена мажоритарная система в Конаковском и Рамешковском районах области.
Помимо города Улан-удэ по смешанной системе пройдут выборы еще в 12 городах и районах Бурятии (везде с 5% барьером): Баргузинский район (8 списки, 7 округа), Баунтовский эвенкийский район (9 списки, 9 округа), Заиграевский район (10 списки, 10 округа), Кижингинский район (8 списки, 8 округа), Курумканский район (8 списки, 8 округа), Мухоршибирский район (8 списки, 8 округа), Окинский район (8 списки, 7 округа), Северо-Байкальский район (8 списки, 7 округа), Селенгинский район (11 списки, 11 округа)), Тарбагатайский район (8 списки, 7 округа), Тункинский район (8 списки, 8 округа), город Северобайкальск (8 списки, 7 округа).
Введена смешанная система также на выборах горсовета города Сельцо и Унечского райсовета Брянской области, выборах Вяземского и Демидовского районных советов Смоленской области.
По смешанной избирательной системе будет вновь избрана городская дума Читы, а также собрания депутатов городских поселений в Тульской области - Алексин (14 по спискам, 6 по округам), Богородицк (10 по спискам, 10 по округам), Ефремов (10 по спискам, 10 по округам), Кимовск (10 по спискам, 10 по округам), Киреевск (17 по спискам, 3 по округам), Узловая (10 по спискам, 10 по округам), Щекино (10 по спискам, 10 по округам). Насколько известно, везде в регионе 7%-й барьер.
Во всех описанных случаях выборов представительных органов МСУ 1 марта 2009 года по партспискам применяются "плоские закрытые" списки, то есть избиратели не могут влиять на порядок расположения кандидатов в списке при распределении мандатов.
Особенно скандальная ситуация сложилась в Твери. В Тверской области еще летом 2008 года депутаты Заксобрания области одобрили изменения в Избирательном кодексе региона. Согласно им если в уставе муниципалитета до сих пор не прописан тип системы, по которой избирается местный парламент, то сельские советы депутатов выбираются по мажоритарному принципу, а все остальные (то есть районы и городские округа и поселения) по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе. В частности, в самой Твери, где состав городской Думы ранее определялся по принципу ротации, в процессе отмены механизма ротации граждане 12 октября 2008 должны были избрать 17 депутатов по партийным спискам, а в марте 2009 года еще 16 депутатов по одномандатным округам.
Однако после выборов 12 октября 2008 года было решено принять новый Устав отменив смешанную избирательную систему и перейдя к полностью пропорциональной, одновременно отменить прямые выборы мэра города и перейти к институту сити-менеджера (главой города при этом станет избираемый депутатами председатель думы). Предыдущий мэр Твери О.Лебедев, конфликтовавший с губернатором, отстранен от должности.
"До середины декабря 2008 года должны быть назначены довыборы в Тверскую городскую Думу. Вторая часть депутатов Думы должна быть избрана по одномандатным округам, так как сегодня в Твери, согласно решению Законодательного Собрания Тверской области, действует смешанная система выборов. Но мы - депутаты, которые вышли с инициативой изменить Устав города, считаем, что вся Дума должна выбираться по партийным спискам. Это исключает попадание в Думу "случайных" людей, исключает возможность подкупа избирателей". (заместитель председателя Тверской городской Думы, член партии "Единая Россия" Сергей Аксенов, 7.11.2008. http://www.tvernews.ru/content/view/5717/37/)
Устав Твери в окончательном варианте был принят только 3 декабря 2008 года, чтобы успеть до крайне возможной даты, позволяющей изменить правила весенних выборов - 10 декабря. Из присутствовавшего на заседании 31 депутата "за" проголосовали - 22, отказались принимать участие в голосовании - 9. Представители КПРФ заявили, что после выборов 1 марта будут настаивать на демократизации нового Устава и возврате к прямым выборам главы администрации.
Введение пропорциональной системы в городе Зея стало следствием конфликта мэра города Дмитрия Булдина (избран в 2004 году) и городского совета. В июле 2008 Амурский областной суд отказал мэру в роспуске горсовета - Дмитрий Булдин утверждал, что депутаты более трех месяцев подряд не собираются на заседания и не проводят заседаний, а это противоречит Уставу. Кроме того, отдельные депутаты написали заявления о сложении с себя полномочий, и в совете стало не хватать голосов для кворума (в декабре 2007 года два депутата ушли на муниципальные должности, а в феврале семь человек написали заявления о сложении депутатских полномочий, но позже один из них передумал и отозвал бумагу, кроме того, после того как горсовет отказал троим депутатам в удовлетворении их заявлений, они их забрали). На суде представители горсовета предъявили протоколы заседаний, по которым выяснилось, что заседания проводятся регулярно. В ответ 15 октября 2008 года депутаты горсовета приняли поправки в устав, по которым отменены прямые выборы мэра, впредь глава города избирается из числа депутатов совета, а руководитель администрации нанимается по контракту. По мнению Дмитрия Булдина, который подал иск в областной суд, устав был принят с нарушением процедуры утверждения и содержит ряд грубых противоречий федеральному законодательству и бюджетному кодексу. Как утверждал Булдин, итоговый документ отличается от знакомого ему проекта, ранее опубликованного в местной газете и прошедшего публичные слушания. При этом, как подчеркивал мэр, Устав был подписан в его отсутствие заместителем, и.о. главы города Татьяной Мельниченко, которая не имела подобных полномочий. В двух других исках, поданных в районный суд, в одном глава города оспаривал законность принятого нормативно-правового акта и требует его отмены, во втором иске одна из жительниц города просила признать незаконной организацию и проведение публичных слушаний по проекту Устава. 28 января 2009 года Благовещенский городской суд приостановил рассмотрения иска главы Зеи Дмитрия Булдина к амурскому управлению юстиции, мэр требовал признать незаконной регистрацию новой редакции устава города. 30 января стало известно, что глава города Зеи Дмитрий Булдин подал в отставку в связи с переходом в правительство Амурской области на должность начальника управления государственного регулирования цен и тарифов. Можно предположить, что на этом конфликт фактически исчерпан.
В городах Ноябрьске и Лабытнанги ЯНАО новым выборам в городские думы предшествовало не только изменение правил выборов, но и самороспуск предыдущих составов представительных органов. Полномочия Думы Ноябрьска должны были истечь осенью 2011 года, но в ноябре 2008 года депутаты приняли решение о самороспуске в связи с изменениями в уставе города, согласно которым в Ноябрьске отменяются выборы мэра населением, вводятся институт сити-менеджера (главы администрации, нанимаемого по контракту) и смешанная система выборов Думы. Для немедленного вступления изменений в силу требовался самороспуск представительского органа. Против данного решения выступили депутаты Думы, связанные со структурам "Газпрома", заблокировав это решение. В ответ 13 депутатов, считающихся сторонниками действующего мэра Николая Коробкова, написали заявления о сложении полномочий, а сам глава города направил в окружной суд исковое заявление, в котором потребовал роспуска гордумы. Иск был удовлетворен. Спикер Дума Любовь Крылова пыталась оспорить факт роспуска в суде. Она подала кассационную жалобу в Верховный суд на решение окружного суда распустить представительный орган власти. В документе спикер указала на нарушения законодательства - например, суд счел, что депутаты, написавшие заявления о добровольном сложении полномочий, сразу утратили статус депутатов, хотя для этого требуется специальное решение Гордумы. 24 декабря Верховный суд РФ оставил без изменений решение окружного суда ЯНАО, удовлетворившего иск мэра Ноябрьска Николая Коробкова о досрочном прекращении полномочий Гордумы. По мнению СМИ (ura.ru и другие) для Коробкова, находящегося под следствием, чтобы сохранить власть, надо было попасть в новый созыв Думы, так как шансы стать сити-менеджером у него достаточно высокие, а его собственные полномочия как мэра истекают в марте 2009 года. При этом прямые выборы подследственный глава города мог проиграть, так как является фигурантом уголовного дела по превышению должностных полномочий.
Самороспуск осуществила и Дума города Лабытнанги, ей предшествовала досрочная отставка главы города Леонида Савченко в сентябре 2008 года в связи с уходом на заслуженный отдых. Нынешний состав городской думы избирался в 2005 году сроком на 5 лет. Недавно в Устав муниципального образования были внесены изменения, меняющие схему устройства муниципальной власти, где глава города избирается из состава депутатов, глава администрации - назначается по контракту, а также вводится смешанная избирательная система. Данные изменения вступают в силу только по окончании срока полномочий нынешнего состава городской думы. Таким образом, следовало, что в марте 2009 года лабытнангцам предстояло бы всенародно избрать главу города, а в 2010 году - депутатов. И в этом случае, для внедрения новой схемы муниципального устройства необходима была бы либо досрочная отставка нового главы, либо переход на новую модель откладывался бы до 2014 года (до момента истечения срока полномочий главы). Решение о самороспуске принято почти единогласно (при одном воздержавшемся). Лабытнанги - ключевой город в реализации амбициозного инвестиционного проекта "Урал Промышленный - Урал Полярный" по освоению богатств Полярного и Приполярного Урала.
Ассоциация обращает внимание, что власти регионов все чаще открыто вмешиваются в деятельность органов местного самоуправления, навязывая им конкретный вид избирательной системы.
26 июня 2008 года Брянская областная Дума приняла Закон "О видах избирательных систем и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Брянской области". Согласно данному областному закону выборы депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов могут проводиться по пропорциональной или смешанной избирательным системам, городских и сельских поселений - по мажоритарной или смешанной. В случае неприведения местных уставов в соответствие с требованиями Закона в муниципальных районах и городских округах выборы будут проходить по пропорциональной системе, в городских и сельских поселениях - мажоритарной. Одновременно была принята новая редакция областного закона "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области", установившая обязательный для всех муниципальных образований 7%-й заградительный барьер. Попытка депутатов Брянского горсовета внести изменения в Устав и увеличить численность совета с 32 до 64 депутатов, что позволило бы ввести смешанную систему и сохранить прежнюю нарезку округов, встретила активное противодействие региональной власти. В частности, губернатор Н.Денин в качестве аргумента почему не надо увеличивать численность местных советов, приводил Московскую городскую думу, где всего 35 депутатов (умолчав, что именно её малочисленность резко критикуется).
28 мая 2008 года Тульская областная дума приняла аналогичный закон №1024-ЗТО "О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области" (формально закон действует с 9 июня). Согласно этому закону, в муниципальных образованиях, наделенных статусом муниципального района, вне зависимости от численности избирателей, применяется смешанная избирательная система. При этом не менее половины депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе, а другая часть - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Избрание части депутатов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства осуществляется с образованием одномандатных избирательных округов. В муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек, применяется пропорциональная избирательная система (таким образом эта статья распространяется только на город Тула). В муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей не менее 20 тысяч человек, применяется смешанная избирательная система, в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей от 10 до 20 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием одномандатных избирательных округов, при числе избирателей менее 10 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов.
29 сентября 2008 года на V сессии Народного Хурала Республики Бурятия четвертого созыва принят Закон Республики Бурятия "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Республике Бурятия" (закон от 1 октября 2008 года №478-IV). В соответствии с данным законом выборы представительных органах муниципальных образований с число избирателей свыше 10 тысяч человек проводятся по смешанной или пропорциональной системе, с числом избирателей менее 10 тысяч человек по пропорциональной или мажоритарной системе. При этом если уставом муниципального образования не определена избирательная система, отвечающая данному закону, то в муниципальных образованиях с численностью 10 тысяч и более избирателей автоматически действует пропорциональная система, а в городских, сельских поселениях с численностью менее 10 тысяч избирателей - мажоритарная система. Единственный плюс бурятского закона по сравнению с законами иных регионов - установление 5%-го заградительного барьера вместо традиционных 7%.
Как пояснил председатель избирательной комиссии Республики Бурятия Дмитрий Ивайловский, "цель принятого закона - приведение нормативной базы в соответствие с федеральным законодательством".
Еще летом 2008 года при появлении данного законопроекта депутаты городского совета Улан-удэ 22 июня приняли обращение к жителям города против данного проекта. В обращении было сказано: "У нас в городе выборы традиционно проходят по мажоритарной системе, то есть по одномандатным округам. Эффективно осуществляется взаимодействие избирателей и депутатов. Депутаты принимают участие в мероприятиях проводимых на округах, ведут прием граждан в общественных приемных. Они хорошо знают нужды жителей округа и содействуют решению многих вопросов во взаимодействии с Администрацией города.
Как показывает практика, мажоритарная система выборов в представительный орган местного самоуправления является самой распространенной и популярной на территории Российской Федерации и на территории Республики Бурятия. Одномандатная система также хорошо зарекомендовала себя и в городе Улан-Удэ. Именно поэтому в адрес депутатов городского Совета стали поступать письма горожан с просьбой защитить их интересы и не допустить, чтобы выборы в горсовет проходили по партийным спискам... Считаем, что лишение муниципальных образований права самостоятельного выбора вида избирательной системы является ограничением прав жителей муниципального образования - избирателей, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".
Что касается выборов мэров региональных центров 1 марта 2009 года, то, как правило, они проходят по мажоритарной системе относительного большинства (в один тур), в некоторых городах (Петропавловске-Камчатском, Мурманске, Новосибирске, Благовещенске, Томске) действует мажоритарная система абсолютного большинства (если никто в первом туре не набирает более 50% голосов, проводится второй тур по двум кандидатам). Александр Кынев, Ассоциация "Голос"