Есть ли у ОБСЕ "второе дыхание"? Итоги года от постпреда РФ при ОБСЕ Анвара Азимова
ИА REGNUM публикует статью постоянного представителя России при
Уходящий год был непростым для ОБСЕ. На атмосфере и практической работе Организации сказывалась в целом напряженная международная обстановка, характеризовавшаяся чередой серьезных кризисов. Здесь и одностороннее провозглашение независимости Косово и его последующее признание группой государств-участников, серьезно подорвавшее основополагающие нормы международного права, закрепленные, прежде всего, в Уставе ООН и Хельсинкском Заключительном акте. И вооруженная агрессия режима Саакашвили против Южной Осетии, обнажившая серьезные изъяны системы евроатлантической безопасности и спровоцировавшая обострение отношений между Россией и Западом. Кроме того, это и сохраняющиеся разногласия между странами ОБСЕ по ключевым военно-политическим проблемам безопасности, включая ситуацию вокруг вступления в силу адаптированного ДОВСЕ, планов размещения американской стратегической ПРО в Европе и др. Дополнительные сложности внесли известные проблемы, связанные с разразившимся глобальным финансовым кризисом.
На пространстве ОБСЕ все острее ощущался дефицит взаимного доверия и адекватных механизмов обеспечения безопасности, которая была бы равной и неделимой для всех государств-участников. В этих условиях Россия предложила партнерам начать поиск путей выхода из деградирующей ситуации в попытке устранить накопившиеся противоречия и согласовать объединительную и обращенную в будущее общеевропейскую повестку.
Именно в таком духе выдержана наша идея о подключении ОБСЕ к реализации инициативы Президента Д.А.Медведева о заключении нового юридически обязывающего Договора о европейской безопасности (ДЕБ) и запуске этого процесса на панъевропейском саммите.
Удовлетворены тем, что на прошедшем 4-5 декабря заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Хельсинки состоялось, по сути, первое в многостороннем формате полноценное обсуждение российских соображений. Этой теме, в частности, была посвящена организованное финским председательством специальная неформальная дискуссия, в которой приняло участие рекордное число министров иностранных дел (51 из 56). В Хельсинки было также принято совместное заявление министров иностранных дел Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана в поддержку предложения президента России по ДЕБ.
Итоги обмена мнений на специальном и пленарных заседаниях СМИД свидетельствуют о том, что у российской инициативы немало сторонников. Важно, что практически никто не оспаривает содержательные элементы ДЕБ. Они видятся нам следующим образом: юридически обязывающее подтверждение согласованных ранее базовых принципов безопасности государств и отношений между ними на евроатлантическом пространстве, включая недопустимость применения силы; гарантии обеспечения равной и неделимой безопасности государств Евро-Атлантики на основе отказа от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности других участников Договора; реальный отказ от претензий отдельных государств и их групп на эксклюзивные права на поддержание мира и безопасности в Евро-Атлантике; определение базовых принципов развития режимов контроля над вооружениями, укрепления доверия, сдержанности и разумной достаточности в военном строительстве; придание нового качества сотрудничеству в противодействии распространении ОМУ, терроризму, наркотрафику и другим видам трансграничной оргпреступности; выработка единых подходов к принципам, процедурам и механизмам предупреждения и урегулирования конфликтов.
Начинают вырисовываться и перспективы дальнейшего использования площадки ОБСЕ для проработки российской инициативы. Приветствуем, в частности, намерение принимающей эстафету председательства в ОБСЕ Греции организовать в Афинах в первой половине 2009 г. встречу высокого уровня для продолжения предметного разговора о проблемах безопасности в Евро-Атлантике. В повестке дня остается также вопрос о созыве посвященного этой теме панъевропейского саммита с участием глав государств-участников ОБСЕ и руководителей других международных организаций, действующих на евроатлантическом пространстве в области безопасности -
К сожалению, в очередной, уже шестой раз подряд не удалось принять основной документ СМИД - общеполитическую декларацию. Причины очевидны - сохраняющиеся противоречия в подходах государств-участников ОБСЕ как к ряду вопросов международной жизни (в частности, по ДОВСЕ, Грузии и Косово), так и роли и предназначению самой Организации. Не делаем из этого особой трагедии, хотя на сей раз делегации были как никогда близки к согласованию текста, который благодаря усилиям финского председательства действительно носил в целом конструктивный и объединяющий характер.
На Хельсинкском СМИД принят весомый набор решений по трем измерениям безопасности, создающий неплохие заделы для дальнейшего развития сотрудничества государств в различных областях, включая процесс реформирования.
К примеру, документ о правовых рамках ОБСЕ содержит поручение Действующему председательству (ДП) продолжить диалог по актуальной теме правосубъектности Организации. В практическом плане речь пойдет о назначении спецпредставителя ДП. Страны ОДКБ коллективно выступили с интерпретирующим заявлением, акцентируя необходимость разработки Устава ОБСЕ. Будем также вести дело к проведению в 2009 г. "круглого стола" с участием экспертов из столиц по вопросам наделения ОБСЕ международно-правовым статусом. Другое решение - об увеличении срока службы Генсекретаря (до трех лет) идет в развитие российской позиции по укреплению его роли как главного административного лица, обладающего возможностью обеспечивать преемственность долгосрочных приоритетов ОБСЕ при ротирующихся действующих председателях. К сожалению, не удалось собрать консенсус вокруг предложенного Россией и Белоруссией проекта о дальнейших мерах по повышению эффективности ОБСЕ, который носил всеобъемлющий характер и опирался на выработанные в 2005 г. рекомендации "группы мудрецов". Тем не менее, намерены ставить вопросы об императивности реформирования ОБСЕ, нерешенность которых все сильнее сказывается на эффективности деятельности Организации. Это касается задач укрепления директивных органов ОБСЕ, совершенствования работы исполнительных структур, в т.ч.
СМИД дал импульс работе по военно-политическому измерению (т.н. "hard security"). Министерские договоренности в отношении активизации деятельности Форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ), а также по легкому и стрелковому оружию и запасам обычных вооружений важны с точки зрения наращивания диалога по фундаментальным аспектам безопасности и более эффективного использования диалоговой площадки ФСОБ.
Решение по противодействию терроризма закрепляет в повестке дня ОБСЕ приоритетные для России вопросы государственно-частного партнерства (ГЧП) и борьбы с экстремизмом, а также предусматривает проведение обзора антитеррористических обязательств. Намерены активно содействовать организации предусмотренных данным решением семинаров по ГЧП в конкретных областях. Рассчитываем также на субстантивное обсуждение итогов обзора антитеррористических обязательств на предстоящей в июле 2009 года Ежегодной конференции по вопросам безопасности. В целом же будем и дальше всячески поддерживать подключение ОБСЕ к противодействию такому общему для всех вызову, как международный терроризм.
На СМИД не удалось принять отдельного документа по вопросам погранбезопасности. Причина - настойчивость узкой группы стран в развертывании проектной деятельности ОБСЕ непосредственно на территории Афганистана вразрез с решением Мадридского (2007 г.) СМИД. Кроме того, из-за возникших на этот счет разногласий оказались в итоге заблокированными два важных, имеющих практическое значение для ОБСЕ мероприятия на предстоящий год - программа подготовки афганских наркополицейских в Домодедово и очередная наркоконференция. Тем не менее, будем настойчиво добиваться реализации данных приоритетных задач.
На экономико-экологическом треке считаем полезным принятое на СМИД решение по безопасности морского и речного транспорта в развитие итогов последнего Экономфорума, закрепляющее в повестке ОБСЕ транспортную проблематику. Что касается не собравшего консенсус, явно политизированного, да к тому же непрофильного для Организации документа по изменению климата, хотели бы еще раз подчеркнуть: нужно быть реалистами и не пытаться возлагать на ОБСЕ непосильные для нее задачи, устраивая соревнование с другими международными организациями, уже работающими в данной сфере.
В гуманитарной корзине отмечу решения по борьбе с торговлей людьми, верховенству права, об улучшении положения цыган (рома и синти) и по сотрудничеству ОБСЕ с "Альянсом цивилизаций", а также два юбилейных заявления, приуроченных к 60-летию Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о геноциде. Естественно, активно поучаствуем в предусмотренных этими решениями мероприятиях.
Искренне сожалеем, что ни в один документ Хельсинкского СМИД не прошли формулировки с осуждением неонацизма и неофашизма. Прискорбно, что большинство государств-участников пошло на поводу у ряда стран, с порога отвергнувших российские предложения. Будем добиваться наращивания усилий ОБСЕ в вопросах защиты прав национальных меньшинств, укрепления толерантности, особенно в межэтнических отношениях, недопустимости героизации нацизма и связанных с этим попыток ревизии истории Европы.
Явный позитив СМИД - встреча представителей стран-сопредседателей Минской группы ОБСЕ по нагорно-карабахскому урегулированию с министрами иностранных дел Азербайджана и Армении. По ее итогам С.В.Лавров огласил совместное заявление сопредседателей с призывом к сторонам конфликта использовать позитивный импульс прошедшей в Москве 2 ноября с.г. встречи президентов Азербайджана, Армении и России. Основные положения одобренного на ней документа вошли в министерское заявление ОБСЕ по Нагорному Карабаху.
Несмотря на то, что не удалось выйти на компромиссные развязки по проекту заявления СМИД по Молдавии, вполне реально продвижение в приднестровском урегулировании. Ключевое значение здесь играют не документы, а реальная готовность Кишинева и Тирасполя к диалогу и поиску взаимоприемлемых договоренностей, обеспечивающих стабильность и безопасность в регионе. И такую динамику Россия будет всячески поощрять.
Хотя заявление по Грузии в этом году не выносилось на СМИД, острые дискуссии по грузинскому сюжету проходили как в Вене, так и в Хельсинки. Российская Федерация исходит из того, что, отдав приказ бомбить Цхинвал и запланировав применение силы в Абхазии, режим Саакашвили сам подорвал территориальную целостность своего государства. Руководствуясь необходимостью обеспечения действенных гарантий невозобновления агрессии, Россия признала независимость Республики Южная Осетия (РЮО) и Республики Абхазия.
В результате сложился новый статус-кво, возникла объективная необходимость приведения мандата миссии ОБСЕ в Грузии, включая ее Цхинвальский офис, в соответствие с изменившимися реалиями. Россия предложила партнерам по ОБСЕ приступить к этой работе еще в сентябре. В конкретном плане мы выступали и выступаем за то, чтобы исключить из грузинского мандата все положения, относящиеся к Южной Осетии и Абхазии, а также - за открытие отдельной, самостоятельной миссии ОБСЕ в Цхинвале, разумеется, с согласия осетинских властей как принимающей стороны. Сожалеем, что российские идеи, официально, кстати, внесенные в Вене, пока не находят адекватного понимания. Трагедии из этого мы, конечно, не делаем, понимая, что нашим партнерам потребуется время, чтобы осознать произошедшие геополитические перемены и сделать для себя правильные и объективные выводы.
В то же время Россия не могла пойти на автоматическое "техническое" (на 2-3 месяца) продление нынешнего, безнадежно устаревшего мандата миссии в Грузии, поскольку это противоречит нашей принципиальной позиции в поддержку объявивших о своей независимости Абхазии и Южной Осетии. Поскольку нам в итоге так и не удалось договориться об условиях дальнейшего функционирования миссии в Грузии, ее работа и само полевое присутствие будут свернуты, начиная с 1 января 2009 г. Процесс закрытия займет несколько месяцев. Но дверью мы не хлопаем, как пытаются это представить сейчас многие западные партнеры, и настроены на продолжение переговоров о выработке новых самостоятельных мандатов представительств ОБСЕ в Тбилиси и Цхинвале, разумеется, при условии учета российских интересов и принципиально иной расстановки сил в регионе после августовской военной авантюры грузинского руководства.
И еще один важный момент. Признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии не меняет наших принципиальных позиций в косовском урегулировании. Главное отличие в том, что нынешний грузинский режим, применив силу, фактически попрал саму идею переговоров, в то время как Белград неизменно проявлял гибкость, готовность предоставить косоварам беспрецедентный уровень автономии, что давало шанс на достижение взаимоприемлемой политической развязки.
Считаем по-прежнему актуальным вклад ОБСЕ в международные усилия, направленные на фиксацию обязательства Грузии о неприменении силы, согласование режима зон безопасности в прилегающих к Абхазии и Южной Осетии грузинских территориях, а также достижение договоренности об эмбарго на поставки в Грузию наступательных вооружений. Будем и далее настойчиво ставить эти вопросы, используя возможности Постоянного совета ОБСЕ, Форума по сотрудничеству в области безопасности и другие форматы.
В заключении подчеркну: ОБСЕ по-прежнему находится на перепутье. Выбор дальнейшего направления определит судьбу Организации - будет ли она в конечном счете востребованной или окажется "на обочине" мировой политики. Российская Федерация не заинтересована в угасании ОБСЕ. Уверены, что переломный момент в ее деятельности может наступить, если партнеры, отбросив политику сдерживания России, умаления ее роли как ведущего игрока в международной политике, переключат основные усилия на строительство подлинно демократичной архитектуры евроатлантической безопасности. Мы к такой работе полностью готовы.