Сегодня, 23 октября, Госсовет обсуждает и в целом одобряет проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", подготовленный комиссией замглавы президентской администрации Дмитрия Козака. "В целом одобряет" - потому что иной сценарий заседания Госсовета представить трудно, ведь иной сценарий будет катастрофическим поражением Дмитрия Козака на поле институциональных реформ, ради подготовки которых он, собственно, и был призван в администрацию. Такого поражения не может позволить себе ни Козак, ни администрация.

Сторонники законопроекта говорят, что главной его задачей является "обуздание губернаторов", создание в лице местного самоуправления (МСУ) противовеса региональной власти, который позволит - при содействии федерального центра - буквально взять ее в клещи. Президент, говорят эти сторонники, создает для страны - "ячейки гражданского общества", а для себе - диалогического "субъекта" для построения унитарно-демократической вертикали. И если, говорят, где-то, в чем-то МСУ отдается на милость губернаторам, то одновременно ведь и сами губернаторы отдаются на жестокую милость федеральному центру - ведь проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вносится Дмитрием Козаком одновремененно с проектом изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Такая тесная привязка судьбы губернаторов к судьбе МСУ заставляет предполагать, что проект Козака "ячейки гражданского общества" интересуют не как самоорганизация граждан, а как тактический инструмент борьбы с федерализмом. Но следует признать, что - чего бы ни хотел добиться Козак - его проект делает реальное МСУ бюрократически невозможным, создание из него равновесного "субъекта" утопичным, а сама логика проекта свидетельствует не о близкой победе над губернаторами, а близкой перед ними капитуляцией.

Прежде всего о том, чего нет в проекте МСУ Козака, но без чего совершенно непредставима не только реформа, но и само существование МСУ. Проект Козака ничего не знает ни о реформе ЖКХ, ни о поставленных в президентском послании 2002 года проблемах предреформенного аудита системы ЖКХ и необходимости создания конкурентной среды в этой сфере. Проект Козака ничего не знает о существовании федеральных округов, их контрольно-бюджетных функциях. В описываемой системе отношений "МСУ - субъекты федерации - центр", согласно проекту, места для федеральных округов нет в принципе. Проект Козака много говорит о передаче МСУ части государственных полномочий, но даже в переходных положениях (до 1 января 2005 или до 1 января 2006) ни слова не упоминает о том, что делает экономически невозможным любое МСУ - об астрономических долгах федерального центра перед нынешними муниципалитетами за уже понесенные по поручению центра расходы (по ЖКХ, федеральным льготам и пр.). Уже сейчас эти долги оцениваются в 400 миллиардов рублей, а к концу переходного периода наверняка увеличатся вдвое. Но погашение этих долгов даже не планируется ни проектом, ни федеральным бюджетом.

Основное содержание проекта - жесткая, детализированная бюрократическая регламентация МСУ - по нескольким уровням, вплоть до схода граждан в 100 человек и нормативов местных налогов. Регламентация тем более жесткая и бросающаяся в глаза, что, согласно проекту, "города федерального значения" Москва и Санкт-Петербург не подлежат никакой регламентации по части МСУ: в них оно "может осуществляться общегородскими органами", согласно своим городским законам, "исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства". Смешно сказать, но такой необходимости "сохранения единства", позволяющей вовсе отбросить уровни МСУ, законодатель не видит ни во Владивостоке, ни в Екатеринбурге, ни в Калининграде. Их можно легко расчленять на разрегламентированные из Москвы уровни, не боясь за "единство хозяйства".

Видимо, в качестве утешения сторонникам утраченных федеральных округов, проект создает новую консультативную вертикаль: в каждом субъекте РФ - "ассоциация муниципальных образований", в стране - "Конгресс муниципальных образований РФ". Единственный смысл этой вертикали в том, что в ее этажи "заблаговременно направляются" проекты бюджета и законов, регулирующие вопросы МСУ. Просто "направляются". Никакого торга, консультаций, согласования этих муниципалов не предусмотрено. Весь торг, консультации, согласования отдаются субъектам федерации, то есть губернаторам.

При этом "вопросы местного значения", ответственность за которые возлагается на МСУ, логичнее было бы назвать "вопросами общественного выживания", ибо включают они в себя: организацию электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, инженерные коммуникации, местные дороги, социальный жилой фонд, общественный транспорт, вывоз мусора, муниципальная милиция, дошкольное и общее образование, скорая медицинская помощь, помощь женщинам в период беременности и родов и т.д. На все это - следуя "бюджетному выравниванию" - деньги выдает губернаторская власть (по весьма свободно толкуемым федеральным нормативам), оставляя МСУ изыскивать доходы от муниципальных имуществ, налогов и сборов - или от неоплачиваемых общественных повинностей (!) "в нерабочее время" (!), неисполнение которых карается в административном порядке (!). При этом на весь переходный период - до 2005-2006 года - единственный существенный рыночный доход, который могло бы иметь МСУ, - доход от оборота земель и приватизации - запрещен. Это вовсе не значит, что из-за такой реформы МСУ остановится экономическая жизнь. Это значит, что экономическая жизнь регионов еще больше уйдет в тень, оставив автора законопроекта наедине с коммунистической производительностью труда тех, кого он отловит для "общественных повинностей" под административным конвоем.

Бюджетные дотации, финансовое благополучие МСУ теперь целиком и еще больше зависит от результатов "законного" торга с субъектом федерации. Финансовая прозрачность явно не стала сильной стороной проекта, поэтому единственное институциональное решение, которое предлагает проект - это выстраивание системы региональных и районных Фондов финансовой поддержки, а также Фондов муниципального развития, Фондов софинансирования социальных расходов (о еще одном Фонде - ниже). Имея в своих руках такое разнообразие инструментов торга, становясь сильнейшим игроком на поле доходов МСУ, региональная власть получает из проекта Козака и карательные функции. В случае банкротства муниципального образования вводится "временная финансовая администрация". Руководство её назначается исполнительной властью региона... И даже когда в проекте заходит речь об "ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством", то имеется в виду, что "акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации" издает губернатор. Мы помним, что перед лицом уже накопленных долгов перед МСУ, все МСУ, еще с дореформенного рождения, - банкроты. Поэтому введение в них губернаторских "временных администраций" - дело ближайшего пореформенного времени.

Даже не поставив проблемы погашения федеральных долгов перед МСУ за исполнение им госполномочий (точнее - за расходы по обещаниям федерального центра), проект Козака, казалось бы, косвенно признает её. Проект декларирует, что отныне финансирование переданных МСУ госполномочий идет только за счет субвенций (то есть признает, что сегодня эти госполномочия не обеспечены финансированием). Но простой анализ проекта обнаруживает, что финансирование госполномочий обставлено неслучайными уловками и не очевидно: создаваемый еще один региональный фонд - фонд компенсаций субъекта РФ формируется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций и доходов бюджета субъекта РФ, а органы МСУ "имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления госполномочий". С чего бы МСУ вдруг добиваться такого сомнительного права? Не оттого ли, что иных источников финансирования диктуемых госполномочиями расходов может просто не оказаться? Проект Козака, не признавая проблемы федеральных долгов перед МСУ, не только не ставит задачи их погашения, но и отсекает МСУ последнюю возможность хотя бы избежать их увеличения: если сегодня МСУ может (до решения суда) не тратить свои деньги на не обеспеченные субвенциями госполномочия, то завтра МСУ придется сначала их потратить, а затем годами через суд добиваться "законных" субвенций.

Все это делает МСУ по проекту Козака экономической утопией, единственный практический смысл которой - политические похороны федеральных округов, которых так давно и так безуспешно добивались губернаторы.