Поможет ли России новая методика аудита разработки госпрограмм?

Благодаря 12-миллионному тиражу газеты «Правда» наша страна — в форме СССР — была участницей всесоюзной планерки. Каждый день, а не от случая к случаю. Люди, имевшие отношение к управлению народным хозяйством страны, области, района или ЖЭКом, начинали рабочий день с чтения этой газеты. С карандашом в руках, как тогда говорили. Публикации передовиц воспринимались как директивы для исполнения. Ежедневно все были в курсе самых актуальных событий и государственной реакции на эти события. Было бы неплохо, если современным эквивалентом газеты «Правда» стали бы правительственные «национальныепроекты. рф» — информационный интернет-ресурс о планах развития страны на ближайшее будущее и мерах по улучшению качества жизни людей. Во всяком случае, именно так заявляет о своей миссии объединенная редакция АНО «Национальные приоритеты» и информационное агентство ТАСС. Портал действительно имеет все ресурсы, чтобы стать не только полноценным пропагандистом, но агитатором и организатором, а все публикуемые новости становились событиями. И вместо обнадеживающих новостей, что когда-то где-то что-то будет сделано в нашей стране, не анонимы, а ответственные исполнители объяснили, почему до сих пор это не сделано ни там-то, ни где-то еще. И почему намеченные планы не исполняются полностью. Как задумывались и утверждались.

Сегодня ньюсмейкером в стиле газеты «Правда» все чаще оказывается Счетная палата — официальный непропагандистский орган, публикующий достоверную информацию, как позитивную так и проблемные результаты аудита работы федеральных министерств, служб и агентств. Сами ведомства в информационном пространстве ведут себя примерно так же, как это принято на информационном интернет-ресурсе «национальныепроекты. рф». Продукция штата их аналитиков и сотрудников пресс-служб, возможно, приятна на слух и радует глаз начальства. Но если сопоставить ведомственные релизы с тем, как об этом же рассказывает Счетная палата, то неизбежен когнитивный диссонанс: как же так, говорили об успехах и достижениях, а тут, оказывается, не только успехи и не только достижения. Счетная палата этого не учитывает вовсе, хотя затрачивает уйму времени на мониторинг информационной открытости министерств, служб и агентств и присуждение премиальных мест то одним ведомствам, то другим.

Пожалуй, именно релизы самих ведомств и должны быть предметом аудита информационной активности правительства, министерств, служб и агентств, а не другие косвенные показатели типа наличия сайта, возможности написать письмо, запросить информацию и пр. Это затратно, но ближе к сути того, что содержит понятие «информационная открытость». Открытый разговор и обсуждение отраслевых затруднений так же полезно, как и сообщения о достижениях. Оно мобилизует команду, а не деморализует слабаков. К тому же у привычки сокрытия проблем есть непременная оборотная сторона — привычка к вранью: себе и всем другим по горизонтали и вертикали. Иначе так и будет, как в аннотации: только в конце года выяснится, что годовые доходы Минпросвещения вдруг в 132,5 раза превысили прогноз. В 132,5 раза. И от Росприроднадзора раньше окончания года не узнать, почему при введении экологического сбора прогнозировалось получить 30 млрд рублей дохода, а получено около 3 млрд рублей. Короче говоря, только через почти полгода после прошедшего года выясняется истинное положение дел с исполнением главных государственных ориентиров — государственных программ Российской Федерации.

ИА REGNUM открыто и предметно критиковало низкое качество проектирования показателей государственных программ Российской Федерации, а также постоянные корректировки индикаторов и занижение плановых значений. Агентство в этом было не одиноко. Общая критика замечается. Счетная палата использовала многообразные способы анализа, пока в этом году не разработала новый комплекс оценочных мер. Полное название комплекса — «Методика оценки качества формирования и реализации государственных программ Российской Федерации в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета». С точки зрения теории — хороший научный текст. Только вопрос: а для чего научный текст — методику — утверждать высшим органом — коллегией Счетной палаты? Коллегия не научный и не диссертационный совет. «Потребителями» методики являются только и исключительно ее авторы, поэтому практическая значимость будет удостоверяться простым фактом ее применения одними и теми же сотрудниками. Но после утверждения документа коллегией ее членам придется — по формальным признакам — все аналитические материалы вначале пропускать через призму оценки соответствия методическому инструментарию. Раз утвердили методику, надо убедиться в том, что именно она и применена. Короче говоря, утверждать методику коллегиально — явное излишество. Члены коллегии после утверждения не могут считаться ее соавторами, хотя и всё это может пригодиться для чьей-то докторской диссертации.

Далеко не все в утвержденной методике оправдано. Переход к оценке государственных программ в целом верен, но не ценой отказа от оценки главных администраторов средств федерального бюджета. Без этого не выявить проблем и рисков при управлении государственными программами. Введение трех уровней оценки — низкого, среднего и высокого — тоже кажется надуманным. Это же не первый класс вторая четверть, чтобы, не обижая, показать детишкам на их внутренние резервы и перспективы, вводить промежуточные отметки типа неплохо, хорошо, но могло быть лучше и пр. В отличие от растущих детей у ведомств нет времени для исправления недостатков и накопления потенциала развития. У всего государства такого времени нет. Если где-то плохо, это не исправишь тем, что где-то хорошо. В отношении государственных программ должен быть более категорический подход. Надо принимать решение о доверии/недоверии руководителям госпрограмм продолжать руководство госпрограммами. В принципе.

Для характеристики трехуровнего принципа ранжирования оценки методисты Счетной палаты выбрали аудит госпрограммы «Развитие культуры», выделив в ней раздел о вводе запланированных объектов в эксплуатацию. Предваряя неудовлетворительную оценку, методисты объяснили: если степень ввода объектов в эксплуатацию в рамках реализации государственной программы за отчетный финансовый год составляет менее 70%, то это низкий уровень. Если от 70 до 95 процентов, то это средний уровень. Если 95% и более — высокий уровень. Неправильно. Госпрограмма должна исполняться на 100 процентов. В случае с госпрограммой там уровень не просто менее 70 процентов, а 36 процентов.

Степень неисполнения важна только в одном отношении — для последующей перепроверки уровня профессионализма и ответственности исполнителей. Аттестация, с учетом всех аргументов, конечно. Без автоматизма. Только так можно избавиться от того, что у половины госпрограмм доля показателей конечных результатов и итоговых эффектов не превышает 20%. Что это означает? Что понять есть ли фактический прогресс госпрограмм или его нет — невозможно.

Под контролем ИА REGNUM две самые важные и сложные госпрограммы — «Развитие образования» и «Развитие здравоохранения». Если у авторов было личное желание сформулировать так цели этих программ, чтобы всем было понятно, что лично они очень хотят видеть здоровое и образованное население страны, то это желание осуществилось. Цели сформулированы эмоционально насыщенно. Но если цель — это мыслимый результат будущей деятельности, итог, а не бесконечный процесс, то формулировки целей программ эфемерны. По словарю русских синонимов эфемерность — это бренность, обманчивость, призрачность, нереальность, мнимость, преходящность, непрочность, иллюзорность, тленность, мимолетность, недолговечность. Методика Счетной палаты должна была бы начинаться с общеобязательного пункта об оценке реализуемости, достижимости тех целей, которые сформулированы авторами программ. И продолжать аудит только в том случае, если формулировка целей не эфемерна. Эфемерность цели уже на старте демонстрирует принципиальную неопределимость результата на финише. А количество пролитого пота в ходе исполнения интересовать не должно никого.

Синтезируем результаты анализа аудиторов по программе «Развитие образования». Из 31 участника лишь 13 исполнили свои обязательства. Неисполнение вылилось в 33,9 млрд рублей. Худший результат у Минпромторга России — выполнение на 80,5%. У подведомственного министерству федерального агентства по делам молодежи — 85,3%. Кассовое исполнение расходов сложилось на уровне 91,6%. Не достигнуты два целевых показателя: «доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет» и «доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет». В качестве причины недостижения планового значения показателя Минпросвещения указывает, что в республиках Бурятия, Дагестан, Ингушетия и Крым, Забайкальском крае полная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет запланирована к концу 2024 года. Министерство в течение года снижало значения показателей по созданию дополнительных мест в школах и детских садах. В течение 2021 года плановые значения по школам были снижены на 36 тыс. мест, по детским садам и дошкольным учреждениям — примерно на 27 тыс. мест. 12,6 млрд рублей затрат приходятся на объекты незавершенного строительства министерства.

Главные претензии Счетной палаты к Минпросвещения в том, что ведомство так и не научилось планировать не только с точки зрения прогноза исполнения, но прогнозов перевыполнения. Оказывается, перевыполнены значения семи целевых показателей программы и 44 показателей ее структурных элементов. Например, показатель «Доля обучающихся по образовательным программам основного и среднего общего образования, охваченных мероприятиями, направленными на раннюю профессиональную ориентацию, в том числе в рамках программы «Билет в будущее», перевыполнен в 2,6 раза. Показатель «Численность граждан, охваченных деятельностью Центров опережающей профессиональной подготовки» — в 3,2 раза, показатель «Количество организаций отдыха детей и их оздоровления сезонного или круглогодичного действия, в которых проведен текущий ремонт и (или) материально-техническое оснащение организаций и (или) созданы условия для отдыха и оздоровления детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья (нарастающим итогом)» — в 10,1 раза.

Доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительным образованием, при плане в 76% составила 81,78%. Почему? Превышение планового значения произошло из-за задвоения данных о детях, занимающихся в детских школах искусств, предоставляемых Минкультуры России, которые собираются в АИС Минкультуры России, где отсутствует персонифицированный учет. Из 19 показателей национального проекта «Образование» 3 показателя не имели плановых значений. Редакция проекта 2020 года включала в себя 4 целевых показателя, 2 из которых в 2021 году исключены, но добавлено 14 новых показателей. Поэтому полностью оценить динамику проекта нельзя. В течение 2021 года вносились изменения в перечень и плановые значения показателей.

В связи с невозможностью достижения плановых значений субъектами Российской Федерации значение показателя «Количество созданных новых мест в общеобразовательных организациях, в том числе расположенных в сельской местности и поселках городского типа» снижено дважды с 216 162 до 179 406 мест. Фактическое значение составило 196 624 места. Как влияет ситуация с неисполнением Минпросом госпрограммы на кадровое благополучие в управляющих структурах ведомства? В ведении Минпросвещения России по состоянию на 1 января 2022 г. находилось 79 подведомственных организаций. К примеру, в ФГБОУ ДПО «Институт развития профессионального образования» — 339 штатных единиц, в том числе в головном офисе в Москве — 318. В течение 2021 года количество штатных единиц увеличилось на 147, или на 76%, в том числе по головному офису в Москве — на 165 единиц, или на 107%. Размер тарифных ставок сотрудников института увеличился от 2 до 409% в зависимости от должностей.

Ситуация с исполнением госпрограммы напрямую не связана с благополучным функционированием сотрудников управляющих структур ведомств. Допустим, что это гипотеза. Но не гипотеза, а эмпирический факт в том, что Минпрос и многие другие российские ведомства за 12 лет существования государственных программ так и не научились планировать. Не помогают им в этом и многочисленные корректировки и переиздания методик Минэкономразвития по разработке госпрограмм. 12 лет — достаточный срок для того, чтобы определиться. И если альтернативы у программно-целевого проектирования нет, то надо изъять у министерств функцию общегосударственного стратегического программирования, оставив ведомственное исполнительное планирование. Все госпрограммы полностью передать под покровительство и координацию заместителей председателя правительства Российской Федерации. Радикально? Но все государственные программы, как и национальные проекты, носят вневедомственный характер и должны регулироваться надведомственными структурами. Это факт. И определенно надо найти механизм интеграции усилий интернет-ресурса «национальныепроекты. рф» и Счетной палаты, чтобы помочь перезапуску государственных программ Российской Федерации.