Почему социальное государство в Конституции России есть, а в жизни — нет?

Российская Федерация — конституционное социальное государство, его индикатор — социальное равенство. По законам, принятым для реализации декларации, и по фактам. Любой дисбаланс здесь критичен. Особенно нетерпим он в системе общего образования детей и подростков, где многие процессы протекают скрыто и не поддаются адекватной балльной оценке. Для социального государства не так важно, чтобы все школьники были одинаково обучены. Первостепеннее, чтобы все они были одинаково воспитаны.

Для рыночного хозяйствования этого не требуется. По федеральному закону предпринимательская деятельность имеет один целевой критерий — извлечение прибыли. Применительно к образованию экономические непреложности только в том и состоят, чтобы знания, навыки и умения превращались в товар, имеющий стоимость. А воспитанность — не рыночный товар. Это огромная социальная ценность, но не рыночный ценник. Конституция Российской Федерации о социальном государстве как конституционном понятии говорит отдельно, прямо и недвусмысленно в статье 7. Понятия рыночного государства в Основном законе нет. Его статья 8 утверждает, что в стране гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Этого набора отдельных принципов оказалось достаточно, чтобы их совокупность трактовать как целостную характеристику России как рыночного государства. Дело зашло так далеко, что все отечественное законодательство начиная с 90-х годов, включая законодательство в сферах образования, здравоохранения, социального обеспечения, социального и медицинского страхования, выстроено так, как будто Российская Федерация сплошь капиталистическое государство.

Начнем с иерархии законодательства, установленного Основным законом. Она трехуровневая: сама Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Однако на практике над всеми федеральными законами или их частью возвышаются суперзаконы под названием кодексы. Сверхмощные из них — Бюджетный и Налоговый кодексы. Понятия, используемые в бюджетном и налоговом законодательстве, обязательны для всех других законов, вошли в их словари и в практику государственного управления. Предмет регулирования федеральных законов в этом ключе значения не имеет, а Социального кодекса, как в других странах, у нас нет.

Много лет по коридорам власти бродила, как призрак коммунизма, идея разработки законодательства о государственных социальных стандартах. Логика простая: раз есть конституционный перечень гарантий, должен быть и закон, процедурно и операционально обеспечивающий их реализацию. Начиная с 1993 года было разработано восемь вариантов проекта федерального закона на тему о минимальных государственных социальных стандартах. Последнему из них очень повезло, хотя больше повезло некоторым из его авторов, которые благополучно продолжают депутатствовать в Госдуме или сенаторствовать в Совете Федерации по сей день. Итак, законопроект был внесен в Госдуму 30 депутатами в 2002 году и через год принят в первом чтении. Принят, но залег на полку. Через пятнадцать лет «лежания» закон, принятый в первом чтении, получил повторный официальный отрицательный отзыв, подписанный заместителем председателя правительства, а ныне заместителем председателя Совета Федерации Г. Кареловой. Она и правительство сообщили депутатам и обществу о своем категорическом несогласии с текстом. С аргументами не церемонились. Поручение сказать «нет» было таким сильным, что Карелова даже не стала обращать внимание на обилие явных противоречий, заметных при первом же чтении ее текста. Например, «минимальные государственные социальные стандарты должны формироваться исходя из ресурсных возможностей бюджетной системы, а не наоборот». Что это значит — в принципе, что значит это «наоборот»? Как это теоретически или практически? Ведь авторы законопроекта — не с Марса и предлагали обсудить тот уровень минимальности государственных социальных обязательств, который был возможен в то время. Бегунок на шкале возможностей по этой минимальности предлагалось двигать самому правительству, а не депутатам. Однако кабинет министров был неумолим: реализация положений закона вообще невозможна в пределах имеющихся финансовых ресурсов. Карелова не сообщила, на какую часть стандартов деньги есть, потому что, уверен, вообще ничего не считали. Изрекли: «Большая часть расходов территориальных бюджетов станет определяться исходя из решений правительства Российской Федерации, что полностью противоречит принципу самостоятельности бюджетов, являющемуся основополагающим для формирования эффективной бюджетной системы». «Принцип самостоятельности» оказался полезным риторическим аргументом, хотя и лишенным конституционного смысла

Далее. «Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений». Это весьма оригинально, так как понятие «практически» относится к реальному, а не к теоретическому действию, следовательно, неуместно. Что касается участия региональных и местных органов власти, то это можно же предусмотреть в законе? Можно. И еще один сюжет: «Часть социальных гарантий обеспечивается в соответствии с действующим законодательством и не требует разработки минимальных социальных стандартов». Лихо? Короче говоря, правительство Российской Федерации подтвердило свою позицию в заключении от 29 июля 2002 г. № 4617п-П12 о том, что не поддерживает принятие законопроекта и просит снять его с рассмотрения.

Налоговый и Бюджетный кодексы оказались всемогущими еще и тем, что ввели во все законы два слова — «государственная услуга». Они столько бед натворили, когда их соединили вместе и поместили в законодательство! Попытки втолковать законодателям, что у услуги, даже если приставить к ней понятие государственная, тем не менее не образуется ни содержательных, ни возвышающих ее значений, до сих пор никому не удаются. Самое простое объяснение — у нас с законотворцами разный язык. Люди живут здравым смыслом. Правовики — по форме русским языком, по содержанию — своим, канцеляристским, птичьим. Предела их творчеству нет. Законов так много, что их перестали узнавать в лицо, зато понятие государственной услуги стало фундаментом для описания правил всего государственного строительства, а не только административного законодательства. Не различимое снаружи жизни государственной гражданской и не гражданской службы, оно окончательно запутало госаппарат и муниципалитеты, погрузило всех в бесконечный круговорот бумаг.

Понятие государственной услуги вошло в обиход в начале двухтысячных годов, когда у всех без исключения министерств и федеральных ведомств появились три одинаковые функции:

— нормативно-правовое регулирование управляемой отрасли (сферы деятельности);

— оказание государственных услуг;

— управление государственным имуществом.

Федеральный закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг прописал, что государственная услуга — деятельность по реализации функций органа власти, которая осуществляется по запросам заявителей. Так государственная услуга министерства приобрела свое второе значение — по запросам заявителей. После этого фактически исчезло и первое, как неопознанное, но сохранившееся только на бумаге и в виде федерального реестра услуг во втором их значении.

А как увлекательно всё начиналось в двухтысячных: максимум три функции у любого министерства и ведомства. Не более, чем по два заместителя у министра. К чему пришли? К непрекращающейся операции по увеличению/сокращению или сокращению/увеличению аппаратов управления, расширению/сокращению заместителей федеральных руководителей etc. Но сокращение числа сотрудников без сокращения функций — фикция чистой воды. Коррупция залезает в чиновничество через пространство государственных функций. Сокращение числа чиновников лишь теоретически уменьшает возможности для извлечения административной ренты, а на практике лишь увеличивает их за счет субъективного и искусственного усложнения административного процесса. Поэтому первый шаг на пути сокращения функций — устранение из законодательства и из взаимоотношений граждан и их государства таких лукавых посредников, укрываемых функциональным словосочетанием «государственные услуги»

Функция оказания «государственных услуг» оказалась многодетной, многократно расплодившись до внучатых племянников в отраслевых актах и пособиях. Особенно оскорбительным образом она разродилась в сфере образования в форме «образовательных услуг», но приняв многоликий образ. Так, в учебном пособии «Педагогика и психология высшей школы: методика работы с понятийным аппаратом» под образовательными услугами понимается комплекс мероприятий (действий) по осуществлению образовательного процесса. В словаре «Профессионально-педагогические понятия» утверждается, что это — «понятие, характеризующее превращение в условиях рынка знаний, навыков и умений в товар, имеющий стоимость». По словарю «Профессиональное образование» образовательные услуги — это «комплекс целенаправленно создаваемых и предлагаемых возможностей для приобретения знаний и умений с целью удовлетворения образовательных потребностей». В словаре «Педагогика: словарь системы основных понятий» (автор академик РАО А. Новиков) образовательные услуги — это образовательные программы, предлагаемые потребителям образовательными учреждениями, а также предприятиями, организациями и учреждениями (имеющими соответствующие лицензии), а также частными лицами (отдельными педагогами) для обучения по ним. Терминологический словарь-справочник для студентов социально-гуманитарных специальностей «Основы андрагогики» считает образовательные услуги как комплекс целенаправленно создаваемых и предлагаемых населению возможностей для удовлетворения тех или иных образовательных потребностей. При этом прямо указывается, что термин заимствован из экономической теории, где бытовые, транспортные и иные услуги рассматриваются в одном ряду с другими результатами труда, имеющими форму товара и являющимися предметом купли-продажи

Для чего такой подробный анализ, начинающийся с конституционного понятия социального государства и спускающийся к понятию «образовательные услуги». Дело в том, что депутаты Госдумы и одновременно члены двух антагонистических фракций — «Единой России» и КПРФ — предложили вычеркнуть из закона «Об образовании» (и только из него!) это понятие. Какой статьей Основного закона они руководствовались при этом — статьей 7 или статьей 8? Нам давно пора определиться, какая у нас, как говорят в спорте, «опорная нога». И что смена вывесок, как в старом анекдоте, ни к чему хорошему не ведет.