Посредники для Молдавии и Приднестровья: помогут ли им Тирасполь и Кишинев

История посредничества в молдаво-приднестровском урегулировании насчитывает примерно столько же лет, сколько и сам официальный переговорный процесс, хотя говорить об одновременном начале «буксировки» переговорного «воза с поклажей» всё же не приходится.

Основы посреднической миссии России были зафиксированы прежде всего в базовом миротворческом документе — Соглашении о принципах мирного урегулирования конфликта, подписанного в 1992 году (http://mid.gospmr.org/misc/docs_pproc/1992/%D1%81%D0%BE%D0%B3%D0%BB%20%D0%BE%20%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D1%85%20%D0%BC%D0%B8%D1%80%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%83%D1%80%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D0%BB%D0%B8%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F%2092%D0%B3.pdf). Как бы ни пытались пропагандисты и политики в Кишиневе представить факт подписания данного Соглашения президентами Молдавии и России как подтверждение того, что Российская Федерация якобы является стороной конфликта, содержание документа свидетельствует об обратном.

Уже с первых статей Соглашения чётко раскрывается, что конфликтующими сторонами являются Республика Молдова и Приднестровье, а Российская Федерация лишь оказывает содействие в налаживании диалога и поиске практических решений. В частности, в части второй статьи 5 Соглашения на конфликтующие стороны возлагается решение ряда конкретных проблем (возвращение беженцев, восстановление хозяйственных и жилых объектов и др.), в то время как Российская Федерация «окажет в этом необходимое содействие». Таким образом, Россия четко и недвусмысленно в подписанных документах выведена из числа «конфликтующих сторон» и её задачи — это роль посредника и гаранта.

За годы своего посредничества Россия накопила значительный опыт содействия сторонам конфликта в нахождении компромиссных решений, и именно с российскими усилиями связывают максимальное приближение переговоров к окончательному урегулированию: достаточно вспомнить «Проект Примакова», «Меморандум Козака» и иные менее известные инициативы, которые могли бы позволить выстроить жизнеспособные модели устойчивого взаимодействия в регионе.

Российское посредничество не исчерпывалось проектной работой: Москва справедливо видит свою «миссию добрых услуг» и в том, чтобы обеспечивать соблюдение базовых социальных стандартов, защиту прав человека и другие аспекты, связанные, скорее, уже со статусом государства — гаранта, который российское руководство также стремится последовательно реализовывать.

Несколько позднее к посредническим усилиям присоединилась ОБСЕ (на тот момент это было Совещание по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, СБСЕ). Основным форматом посреднических усилий ОБСЕ стало функционирование в Молдавии и Приднестровье полевой Миссии ОБСЕ, руководство в которой на протяжении многих лет являлось «квотой» американских дипломатов (за почти три десятка лет существования Миссии лишь дважды её возглавляли представители других стран). Статус самостоятельного учреждения обеспечивал полевой Миссии достаточно высокую степень автономии, что являлось весьма существенным в условиях принятия решений в рамках ОБСЕ исключительно консенсусом.

В итоге первый официальный документ переговорного процесса — совместное Заявление руководителей Республики Молдова и Приднестровья — был подписан в 1994 году при содействии двух первых сопосредников — уполномоченных представителей России и ОБСЕ. В документе стороны (Молдавия и Приднестровье) одобрили «роль Миссии СБСЕ и посредническую деятельность Российской Федерации в урегулировании конфликта», подтвердив статус двух сопосредников, представители которых также приняли участие в подписании Заявления.

Позже был достигнут консенсус сторон и других посредников относительно вовлечения в переговорный процесс Украины как еще одного посредника, гаранта, а также участника миротворческой операции. Первоначальные планы предполагали более активное подключение Киева к миротворческому механизму, вплоть до различных вариантов участия украинского миротворческого контингента, однако в итоге украинские власти ограничились десятью военными наблюдателями в составе военной составляющей миротворческой операции, участием представителя Украины в работе Объединенной контрольной комиссии — органа управления этой операцией.

Кроме того, по приглашению сторон конфликта официальный Киев подключился к участию в работе политического переговорного процесса в различных форматах, что позволило украинским властям неоднократно выступать с различными переговорными инициативами, предоставлять свои переговорные площадки и даже совмещать опции «двойного посредничества» в 2013 году, когда Украина председательствовала в ОБСЕ. Именно украинские власти впервые выдвинули концепцию «отложенного статуса» для Приднестровья, которая, при условии надлежащей реализации, могла бы помочь в нахождении компромиссов по актуальным вопросам повседневной жизни населения.

Поклажа бы для них казалась и легка…

Несмотря на более чем тридцатилетнюю историю, молдаво-приднестровский конфликт традиционно считается самым «легко разрешаемым» на постсоветском пространстве. Особенно в таких «ожиданиях» бывали замечены представители ОБСЕ, где по правилу ротации ежегодно меняется председательство, а каждый новый Действующий председатель в течение первой половины председательства «излучал оптимизм», а во время второй — подчеркивал стремление «сохранить динамику». Впрочем, ряд событий последнего десятилетия несколько «подкорректировали» поведенческие стереотипы посредников и наблюдателей. Да и число конфликтов на постсоветском пространстве не оставалось неизменным, что, впрочем, не сказывалось на интенсивности некоторых из них.

Действительно, на берегах Днестра не стреляют, мир обеспечивается отлично зарекомендовавшей себя миротворческой операцией, поддерживаются транспортные, социально-экономические, гуманитарные и иные контакты как между руководством сторон конфликта, так и населением, при всех издержках и проблемах всё еще существует переговорный процесс в различных форматах, включая формат «5+2», хотя в отношении его перспектив в последнее время высказывается всё больше сомнений.

Молдаво-приднестровское урегулирование имело не только региональное значение. Так, именно опция сопосредничества позволяла российскому и украинскому руководству демонстрировать возможность нахождения совместных решений и некоторую общность подходов даже в самых сложных ситуациях в контексте двустороннего российско-украинского взаимодействия.

Практика подписания совместных российско-украинских соглашений хотя и вызывала некоторую критику со стороны сторон конфликта и третьего сопосредника (а в некоторых случаях — к примеру, в декабре 2005 года — украинская сторона была искренне разочарована фактом обнародования совместного российско-украинского президентского заявления во время очередного переговорного раунда), тем не менее давала возможность Москве и Киеву фиксировать согласованные позиции и сохранять дополнительные каналы коммуникации. Наглядное тому подтверждение — период после «Оранжевой революции» 2004 г., когда пребывание П. Порошенко на посту секретаря Совета Национальной безопасности и обороны Украины (СНБОУ) позволяло уравновесить радикалов в окружении президента Ющенко, а сам Порошенко считался главным «контактёром» с Москвой, и приднестровская тема занимала далеко не последнее место среди тем таких контактов. Известный в своё время «План Ющенко» по молдаво-приднестровскому урегулированию 2005 г. в определенной степени сохранял свою актуальность благодаря российским наработкам, представленным в его развитие, даже несмотря на то что Кишинёв сделал всё возможное для торпедирования данной украинской инициативы.

Важным опытом можно считать и попытки посредников выдвигать совместные инициативы, в частности, в период активных дискуссий по тематике федерализма («Загребский» план посредников и другие проекты) в 2003 году. Не следует, однако, игнорировать тот факт, что сама по себе тема федерализма стала предметом для творчества посредников после того, как политическая воля относительно федеративной модели была выражена руководством сторон.

Нарастание конфликтного потенциала и открытых столкновений в других регионах отодвинули молдаво-приднестровское урегулирование на второй план. Дескать, не стреляют — и то хорошо. Поэтому на площадках ежегодно сменявшихся председательств в ОБСЕ постоянно принимались декларации относительно урегулирования, причем в последние годы эти декларации становились чуть ли не единственными консенсусными решениями «на всём пространстве ОБСЕ от Ванкувера до Владивостока». Однако многие события и факторы обусловили эрозию тезиса о молдаво-приднестровском конфликте как о «наиболее легко решаемом», тем более что перечень проблем в отношениях между конфликтующими сторонами год от года увеличивается. В немалой степени и в силу того, что посредники, успокоенные видимой «легкостью» конфликта, не предпринимают достаточных шагов для реализации своих посреднических функций, не стимулируют стороны к регулярным встречам в формате «5+2» и даже не могут обеспечить подписание протоколов уже состоявшихся раундов — как, к примеру, после Братиславского раунда 2019 года.

Из кожи лезут вон, а возу все нет ходу!

Безусловно, ответственность за динамику переговоров лежит на конфликтующих сторонах — Молдавии и Приднестровье, которые должны проявлять достаточную политическую волю для поиска решений и необходимых компромиссов. Однако и роль посредников нельзя недооценивать, особенно в ситуации, когда каждая из сторон чаще всего заведомо негативно относится к проектам и инициативам другой стороны, в то время как инициативы посредников не принято отвергать сразу, по формальным признакам. Неслучайно стороны дальше всего продвигались в поиске решений именно по проектам, предложенным не друг другом, а другими участниками.

Стоит учесть и то, что посредники далеко не всегда следовали классическим принципам объективности, беспристрастности, равноудаленности, отсутствия предопределенности в формуле окончательного урегулирования, содействия сторонам конфликта в поисках решений и принятия тех договоренностей, которые непосредственно достигаются сторонами конфликта.

Так, в этом контексте нельзя не вспомнить погранично-таможенный кризис 2005–2006 гг., когда Кишинев и Киев отказывались обсуждать перспективы изменения режима экспорта и импорта приднестровских грузов непосредственно с Приднестровьем, мотивируя свои действия тем, что это — якобы предмет двусторонних отношений. Неслучайно, что этот «предмет» уже в 2006 г. «сработал» под механизмом формата «5+2», прервав его работу более чем на пять лет.

Схожим образом обстоят дела вокруг создания и запуска «совместных» погранично-таможенных постов Молдавии и Украины на приднестровско-украинском участке границы: Кишинев и Киев также настаивают, что данный вопрос лежит в плоскости двусторонних отношений, игнорируя его влияние на ситуацию вокруг урегулирования. Хотя опыт 2006 г. должен был бы убедить всех участников в том, что внепереговорный способ решения вопросов, влияющих на одну из сторон конфликта и переговорный процесс в целом, чреват масштабными издержками и ростом напряженности.

Представители полевой Миссии ОБСЕ в 2003 г. достаточно активно выступили против проекта «Меморандума Козака», несмотря на то что он был парафирован руководством Молдавии и Приднестровья как минимум в двух редакциях, а значит, согласие сторон в отношении текста документа имелось. Тем не менее представители ОБСЕ не пошли по пути поддержки договоренностей, согласованных сторонами, что тоже с трудом соотносится с реальным посредничеством, хотя, конечно, роль Миссии ОБСЕ в срыве «Меморандума Козака» не стоит переоценивать в сравнении с некоторыми другими внешними субъектами.

Были и не такие значительные кейсы, в которых присутствовали интересы отдельных посредников. К примеру, после достижения договоренностей между Молдавией и Приднестровьем о возобновлении пассажирского железнодорожного сообщения по маршруту Кишинев — Тирасполь — Одесса (сообщение было прервано в 2006 г.) выяснилось, что планируемый к запуску состав не соответствует санитарно-гигиеническим требованиям, установленным на Украине. Поэтому работу пришлось начинать заново, и в известной степени это пошло на пользу: из-за произошедшего удалось привлечь дополнительные инвестиции для модернизации подвижного состава.

Так что в работе над теми или иными договоренностями по урегулированию сторонам конфликта приходилось задумываться не только о своих задачах, но и об интересах других вовлеченных субъектов, включая посредников.

Наконец, в последние годы посредники стали значительно «мягче» и не столь последовательны, как в былые времена. Выше уже упоминалось о том, что до сих пор не подписан протокол встречи в формате «5+2», состоявшейся в 2019 г. в Братиславе. Однако так было далеко не всегда, а посредники не стеснялись демонстрировать консолидированную позицию там, «где нужно власть употребить».

К примеру, существовала практика подписания итоговых документов переговорных раундов при участии всех посредников и одной из сторон, в то время как другая сторона могла воспользоваться правом «отложенной подписи». В таком режиме было подписано несколько документов в 2002–2003 гг., и эта мера со стороны посредников имела серьезное стимулирующее воздействие на «уклоняющуюся» сторону, каковой выступал как Кишинев (чаще), так и Тирасполь.

В связи с этим нельзя сказать, что арсенал методов и средств, которые есть в распоряжении посредников, исчерпан. Однако для этого необходимо стремление посредников действовать как минимум согласованно, ставить интересы конфликтующих сторон на первое место и способствовать нахождению между ними компромиссов, избегать внепереговорных решений, способных поставить под угрозу региональную ситуацию.

Да Лебедь рвется в облака,

Рак пятится назад, а Щука тянет в воду…

Кризис 2014 г. внес свои коррективы в ход реализации посреднической миссии России, Украины и ОБСЕ. Двустороннее взаимодействие России и Украины, в том числе на треке «добрых услуг» в молдаво-приднестровском урегулировании, испытывало серьезные перегрузки, обусловленные двусторонними проблемами.

Однако несмотря на многочисленные трудности, взаимные обвинения и прочие проявления недоброжелательности, хорошо известные, к примеру, представителям сторон и иных участников миротворческого механизма, Россия и Украина до недавнего времени находили опции не прерывать сопосреднические усилия, хотя их эффективность постепенно снижалась. Москва и Киев старались хотя бы обозначать видимость согласованной позиции, и т.ч. при голосовании по «ритуальным» ежегодным декларациям Совещания Министров иностранных дел ОБСЕ.

То обстоятельство, что в Киеве постоянно пытались проецировать ситуацию на Донбассе на молдаво-приднестровский конфликт, также не способствовало эффективности посреднических усилий, поскольку украинские власти гораздо чаще в той или иной степени поддерживали молдавских коллег, нежели демонстрировали равноудаленность.

Драматические события февраля 2022 г. обозначили, помимо всего прочего, потенциальный кризис посреднических усилий в молдаво-приднестровском урегулировании. Перспективы любого взаимодействия России и Украины по вопросам, пусть формально и не связанным с двусторонними отношениями, сейчас выглядят более чем отдаленными и слабо просматриваемыми даже за призрачным горизонтом постконфликтной реальности.

Стоит учитывать и еще одно измерение нынешнего кризиса. Сложно себе представить скоординированное и эффективное посредническое взаимодействие по линии России и Польского Председательства в ОБСЕ, которое вряд ли можно рассматривать в отрыве от двусторонних отношений. Уровень и характер российско-польских отношений не нуждается в дополнительных характеристиках, за исключением разве что умозрительного вопроса о возможных шагах России в ответ на высылку из Польши 45 дипломатов. Хотя эта проблема может стать вполне осязаемой в случае прекращения дипломатических отношений или временного закрытия посольств.

Таким образом, посредники в молдаво-приднестровском урегулировании сейчас сами испытывают острую потребность в посредничестве для контактов друг с другом. На этом фоне вполне предсказуемым выглядят заявления Действующего председателя ОБСЕ, министра иностранных дел Польши З. Рау относительно отсутствия перспектив для проведения встреч в формате «5+2» до конца текущего года.

Означает ли это окончательное прекращение посреднической миссии в молдаво-приднестровском урегулировании?

Как представляется, нет.

Кто виноват из них, кто прав, — судить не нам

С началом боевых действий власти Республики Молдова формально заявили о своём нейтралитете. Приднестровское руководство также фактически придерживается нейтральной позиции, неизменно подчеркивая то обстоятельство, что у Тирасполя нет никаких агрессивных планов в отношении соседей. И Тирасполь, и Кишинев стараются оказывать максимальное содействие прибывающим беженцам, опровергают разного рода фейки и пытаются находить хотя бы временные решения в условиях существующего кризиса.

Молдавские власти, однако, уже поспешили заявить об отсутствии перспектив встреч в формате «5+2» в обозримой перспективе, позднее схожую точку зрения высказал Действующий председатель ОБСЕ. Кишинев явно стремится извлечь из кризиса максимум выгоды: кризис посредничества, отказ от внешнего медиаторства означал бы в перспективе демонтаж всего переговорного механизма в одном из форматов — «5+2» как важного международного инструмента. В более отдаленной перспективе, в логике официального Кишинева, можно будет развивать курс на понижение статуса Приднестровья как равноправной переговорной стороны и ставить Тирасполь в положение исполнителя решений Республики Молдова.

Тем не менее, было бы неверным считать посредничество в молдаво-приднестровском урегулировании полностью исчерпавшим себя.

Во-первых, продолжение встреч политических представителей Молдавии и Приднестровья, а также отраслевых рабочих (экспертных) групп осуществляется преимущественно на площадках Миссии ОБСЕ, при участии представителей посредников и наблюдателей. Так что каждую встречу в таких форматах можно считать своего рода «уменьшенной копией» заседаний формата «5+2», которую можно было бы приблизить к «оригиналу» за счет письменной фиксации итогов состоявшегося раунда.

Во-вторых, сохраняется определенный уровень контактов в иных механизмах поддержания взаимодействия. К примеру, несмотря на отъезд военных наблюдателей от Украины, представитель украинского посольства участвует в заседаниях Объединенной контрольной комиссии, которые, впрочем, блокируются молдавской стороной в надежде снизить эффективность миротворческого механизма в целом.

В-третьих, не стоит исключать некоторого «перераспределения» посреднической нагрузки с центральных аппаратов внешнеполитических ведомств России и Украины на их посольства. В случае ОБСЕ для этого также есть достаточные организационные предпосылки, связанные с функционированием полевой миссии, а также институтом специального представителя Действующего председателя по урегулированию.

В-четвертых, есть и иные прецеденты продолжения посреднических усилий в условиях кризисных сценариев. К примеру, Женевские дискуссии по безопасности в Закавказье ведутся и в отсутствие дипломатических отношений между Россией и Грузией. Понимая уязвимость данного примера применительно к нынешнему этапу в молдаво-приднестровском урегулировании, отметим, что этот и некоторые другие прецеденты лишь подтверждают возможность диалога при наличии необходимой на то политической воли и при снижении интенсивности конфликта между вовлеченными субъектами.

Как знать, возможно, в более отдаленной перспективе молдаво-приднестровский трек мог бы стать основой для еще одной «новой нормальности» в региональных процессах и во взаимоотношениях между различными акторами. Но это — вопрос неопределенного будущего, Future Indefinite. Впрочем, даже поверхностное знакомство с английской грамматикой подтверждает, что Future Indefinite и Future Simple («простое будущее») означают одну и ту же конструкцию.

Для этого, однако, необходимо обеспечить как минимум одно противоречие с цитируемым по ходу настоящей статьи бессмертным творением Ивана Андреевича Крылова. Если в его басне формула «Да только воз и ныне там» является синонимом тщетности усилий, то на данном этапе в региональной реальности эта формула является залогом сохранения диалога в будущем.