Санкции США для России — исключения из правил: по любви или выгоде?

На днях, как сообщало издание РИА Новости, Минфин США сделал исключение из санкций для российского экспорта и импорта в Россию сельхозтоваров, медикаментов и медицинского оборудования, также как и временно допустил связанные с энергетикой сделки. Американское финансовое ведомство объяснило сделанные исключения тем, что санкции преследуют целенаправленные цели, при этом они не должны затрагивать интересы третьих сторон. Исключения касаются «международных организаций и предприятий, сельхоз‑ и медицинской продукции и товаров, связанных с пандемией COVID-19, аварийных пролетов и посадок, энергетики, операций с определенным долгом или капиталом, производные контракты, свертывание операций с попавшими под санкции лицами и отклонение транзакций с ними». В число разрешенных для финансовых операций международных организаций, пишет издание, вошли Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (ICSID) и Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям (MIGA), банк Африканского развития, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития и Красный крест.

В связи с принятым минфином США решением об исключениях для некоторых ограничений интересно взглянуть на информацию, размещенную на сайте ведомства в далеком 2000 году. Тогда были опубликованы тезисы выступления заместителя министра финансов США Стюарта Э. Эйзенстата. Так, он отмечал, что прежде отвечал за программу экспортного контроля. Будучи уже в новой роли, он называл данную программу важной частью общей внешней политики и национальной безопасности США и призывал не только обеспечивать ее соответствие, но и обратить внимание на предложения американских же компаний-экспортеров. Далее он пояснял, что санкции иногда применяются к различным видам мер: существуют широкие эмбарго на такие страны, как Иран, Ирак, Куба, Ливия, Судан и Сербия, которые лишают эти страны доступа к американскому рынку — права покупать товары и услуги, как и экономических выгод от инвестиций США, а также существуют и узконаправленные запреты на новые инвестиции или передачу определенных продуктов или технологий некоторым странам, чтобы побудить их предпринять определенные действия, такие как соблюдение стандартов в области прав человека или по причине возникновения угрозы передачи чувствительных военных технологий другим странам. Эйзенстат подчеркивал кроме прочего, что, несмотря на то, что санкции по своей природе хоть и ограничивают торговлю и инвестиции, но все-таки не стоит их воспринимать как фундаментальную международную экономическую политику США. Иными словами страна, по его словам, стремится открывать рынки, а не закрывать их, поощрять инвестиции, а не ограничивать их. Обращают на себя внимание слова тогдашнего замминистра и о том, что США активно работают над распространением преимуществ глобализации и технологий с точки зрения повышения уровня жизни и расширения экономических возможностей среди народов во всем мире, однако именно потому, что мир (!) становится все меньше (то есть, заметим, не политика США и последующие санкционные войны все больше сужают мир в том числе для самих же штатов, а мир становится меньше), а люди, товары и идеи все более свободно перемещаются через границы, правительства, которые попирают международные нормы, поощряют или практикуют терроризм или торговлю оружием массового уничтожения, представляют растущую опасность для международного мира и экономического прогресса. Все страны, заметил тогда Эйзенстат, должны быть начеку и действовать «как надлежит» для противостояния этим угрозам.

Вместе с тем Эйзенстат пояснял далее, что должным образом разработанные, внедренные и применяемые в рамках согласованной стратегии санкции являются ценным инструментом для обеспечения соблюдения международных норм поведения и защиты национальных интересов США (!), но в то же время санкции часто несут неблагоприятные последствия для невинных сторон, что называется — непреднамеренно. Санкции в принципе, по его мнению, — не панацея и могут привести к значительным расходам самих же США. То есть решение о применении санкций, по его словам, должно сопоставлять эти затраты с ожидаемыми выгодами и, по возможности, корректировать санкции для уменьшения потенциального негативного воздействия на гражданское население. Правда, тут же Эйзенстат говорит, что санкции, используемые ненадлежащим образом, могут препятствовать достижению «наших целей и привести к значительным затратам на другие политические цели США». Собственно, по-русски говоря, нужно не рубить с плеча, а семь раз отмерять, оценивая свои выгоды и затраты. Американцы, по словам представителя минфина страны, ожидают, что санкции будут реализованы эффективно — соответствовать достижению политических целей США и окажут влияние именно на тех, в чью сторону они обращены, но при этом не повлекут большого негативного воздействия на сами США. Говоря о принципах здравого смысла, финансист подчеркивает, что, по его мнению, односторонние санкции со стороны США, как правило, должны быть не первыми, а одними из последних принимаемых мер: сначала должны агрессивно использоваться другие дипломатические варианты. Ну и далее следуют примеры таких вариантов — от символических, как отзыв посла или отказ в выдаче виз целевым лицам до заключения соглашений о безопасности с соседними странами.

Отметим, что на момент выступления Эйзенстата в сенате США рассматривался законопроект Томпсона, который предусматривал как раз отступление от такого подхода, что финансист назвал непродуманным шагом, объяснив, что, например, попытка ввести обязательные санкции в отношении Китая за распространение оружия, не имея широкой доказательной базы, только снизит способность США работать с Китаем в области распространения ракет; нанесет удар по Стране восходящего солнца в целом, причем за действия частных лиц США и Китая; наконец, несет угрозу постоянным нормальным торговым отношениям между двумя странами. Причем, как отмечал финансист, это всё повредит интересам США больше, чем интересам Китая. Попросту Китай, по его мнению, может нанести ответные удары в финансовой сфере и сойтись с другими международными партнерами. Далее Эйзенстат перешел к примерам более эффективных, на его взгляд, подходов. Таковыми он считает те санкции, которые лишают целевую страну или группу стран одной или нескольких ее критических потребностей — от вооружений до ключевых товаров, или престижа и места в международном сообществе. Но здесь есть одно жирное «но». Для этого необходимо, чтобы санкции имели широкую многостороннюю поддержку — лучше всего через Организацию Объединенных Наций (ООН), хотя не обязательно. Таким эффективным решением Эйзенстат назвал решение Совета Безопасности запретить международную продажу алмазов, произведенных повстанческими силами в Сьерра-Леоне. Именно многосторонние санкции с максимизацией международного давления помогли, как напомнил замминистра, положить конец апартеиду в Южной Африке, изолировать Саддама Хусейна в Ираке, привели Сербию к столу переговоров в Дейтоне и побудили Ливию передать подозреваемых Локерби для суда. А вот односторонние санкции, подчеркивал еще раз финансист, столь не эффективны: в мировой экономике, по его словам, «сегодня мало товаров или услуг, в которых Соединенные Штаты являются единственным поставщиком», потому и «способность в одностороннем порядке отказывать в ключевых экономических выгодах конкретной стране ограничена».

Еще санкции должны быть узконаправленными, чтобы не усложнять усилия Соединенных Штатов по наращиванию так необходимой многосторонней поддержки. Чтобы сохранить руководящую роль США, по словам Эйзенстата, иногда должны действовать, даже если другие страны не чувствуют себя обязанными делать это, то есть всё-таки односторонние действия США могут побудить других действовать также: например, санкции ЕС против Бирмы, страны, в отношении которой США вводят свои собственные санкции. Президентам, по мнению финансиста, должна быть предоставлена широкая гибкость в любом законодательстве о санкциях, принятом Конгрессом: только президент в своей роли конституционного исполнителя внешней политики может гибко реагировать на постоянно меняющиеся ситуации и балансировать конкурирующие национальные интересы. В этом случае Эйзенстат напомнил о санкциях в отношении Ирана, Ливии и Кубы. И последним (!) фактором, определяющим санкционную политику США, финансист назвал принцип, согласно которому применение санкций должно отражаться на режиме, а не формировать отказ рядовым гражданам в удовлетворении основных человеческих потребностей. И тут финансист напомнил о программе ООН «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке, сформированную, по его словам, при помощи США. Исключения при Клинтоне сельскохозяйственной продукции и товаров, лекарств и медицинского оборудования из будущих и существующих односторонних санкций (при наличии такого права) позволило тогда заявить о либерализации правил экспорта продовольствия и лекарств в Иран, Судан и Ливию. Напомним, что с 1993 по 1996 год Стюарт Э. Эйзенстат занимал должность посла США в ЕС, с 1999 по 2001 год — замминистра финансов США в администрации Балла Клинтона. Как следует из открытых источников, много лет работал партнером и старшим консультантом в юридической фирме Covington & Burling в Вашингтоне, округ Колумбия, старшим стратегом в APCO Worldwide, а в конце прошлого года госсекретарь США Энтони Блинкен назначил Эйзенстата своим специальным советником по вопросам, связанным с Холокостом.