В России не верят санкционному блефу США, это надо менять — Foreign Affairs

В Женеве начались переговоры между американскими и российскими дипломатами о судьбе Украины, а Европа стоит на грани войны. Стратегия США заключается в том, чтобы вести переговоры с Россией, угрожая «разрушительными» санкциями, если президент РоссииВладимир Путин решит вторгнуться на территорию восточного соседа. Представители администрацииДжо Байдена наметили ряд запретительных мер, которые могут быть введены против Кремля: от жестких мер в отношении финансовой системы России до ограничения импорта на ее территорию высокотехнологичной продукции.

Но угроза экономических санкций со стороны Запада может сработать только в том случае, если предлагаемые меры сделают российские военные действия против Украины сопряженными с достаточно большими издержками, чтобы изменить расчет затрат и выгод Кремля, пишет доцент Школы Флетчера Крис Миллер в статье, вышедшей 10 января в Foreign Affairs.

Тем не менее Путин уверен, что Украина имеет решающее значение для статуса России как великой державы и для его личного наследия. Поэтому, чтобы санкции возымели действие, они должны обходиться дороже, чем огромная выгода, которую Путин видит в контроле над Украиной.

Не похоже, что это произойдет в обозримом будущем: в частности, после того как представители администрации Байдена стали выдвигать более жесткие угрозы, российские фондовый рынок и валюта практически никак не отреагировали на это. Такое прохладное отношение участников рынка отражает точку зрения Кремля о том, что США не станут выполнять обещанное ими же и вводить жесткие санкции, о которых они говорили. Российские политики знают, что многие из тактик, которые могут нанести серьезный ущерб России — например ограничение экспорта российских товаров или занесение российских банков в черный список, — также дорого обойдутся Западу, благодаря чему становится непонятно, выполнит ли администрация Байдена эти угрозы. Наконец, экономически жесткие санкции потребуют молчаливого согласия Китая, а это может создать массу других проблем для Соединенных Штатов.

В прошлом Путин продемонстрировал, что он готов терпеть умеренно избыточные санкции в стремлении восстановить доминирование России над ее бывшими государствами-сателлитами. После «захвата» Россией Крыма и «оккупации части» Донбасса на Украине в 2014 году США и ЕС ввели ограничения против ряда крупных российских фирм, лишив их доступа к международным рынкам капитала, что, по данным Международного валютного фонда, сократило ВВП России примерно на 1,0 — 1,5%.

Соединенные Штаты также запретили компаниям вести бизнес в Крыму и запретили экспорт некоторых технологий бурения нефтяных скважин, что сократило добычу нефти в России, но не в значительных масштабах. В Кремле посчитали, что это справедливая цена за Крым и Донбасс, и не планируют «возвращать» ни одну из этих территорий, независимо от того, как долго будут действовать эти санкции.

На этот раз Россия поставила перед собой еще более значительные цели. Вместо того чтобы пытаться «захватить» два куска украинской территории, они хотят заставить всю страну вернуться в сферу контроля Москвы. Для этого Россия собрала «на границе» с Украиной огромные силы вторжения, способные прорвать украинскую оборону до самого Киева. Тем временем Россия сохраняет возможность нанесения ракетных ударов и авиаударов по целям на территории Украины. Если в Кремле посчитали, что один процент ВВП — это справедливая цена за Крым и «Донбасс», там наверняка были бы готовы заплатить больше, чтобы приобрести остальную часть страны.

Байден говорит, что готов наложить «разрушительные» экономические издержки в случае вторжение России. Его администрация пригрозила «эффективным и быстрым реагированием» на санкции, как недавно заявил New York Times один чиновник. Но даже в самых подробных заявлениях представителей администрации речь идет о тех шагах, на которые Соединенные Штаты готовы пойти, а не о тех, на которые они реально пойдут. Американские официальные лица обсуждали жесткие меры, такие как отключение России от Общества всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT), но такая мера потребует поддержки со стороны ЕС, и, следовательно, её реализация может быть сопряжена с большими сложностями, хотя некоторые европейские лидеры дали понять, что они открыты для рассмотрения такого курса.

Между тем обещание Вашингтона работать с союзниками по санкциям можно рассматривать как признак слабости, а не силы. Из-за уважения к союзникам, в частности к Германии, Байден был вынужден отказаться от санкций в отношении газопровода «Северный поток — 2» (по которому газ транспортируется из России в Германию) в начале прошлого года. Теперь Германия и Франция сопротивляются попыткам Европейского союза уточнить, какие санкции они введут, если Путин действительно вторгнется на Украину. Новый канцлер Германии Олаф Шольц начал свое правление с призыва к диалогу с Москвой, что на немецком дипломатическом языке слишком часто означает «уступки». Западные союзники посылают опасно противоречивые сообщения о своей готовности навязать что-либо, кроме финансовой пощечины.

Между тем в Соединенных Штатах Конгресс разрабатывает санкции, которые не нанесут серьезного экономического удара. Некоторые члены Конгресса зациклены на срыве проекта газопровода «Северный поток — 2» — мере, из-за которой Москва не понесет почти никаких экономических издержек. Если «Северный поток — 2» не будет введен в эксплуатацию, Россия просто продолжит поставлять газ в Европу по существующим маршрутам. Избыток пропускной способности трубопровода уже есть, поэтому объем продаж российского газа в страны Европы не изменится. Кремль может рассматривать то, сколько внимания уделяется «Северному потоку — 2», как свидетельство того, что Соединенные Штаты не серьезно относятся к навязыванию расходов.

Санкции в отношении российских олигархов и приспешников Путина — еще одна мера, получившая сильную поддержку в Конгрессе, — вряд ли изменят расчеты Кремля. Есть веские причины не допустить «отмывания» ими денег через западные финансовые системы, но это мало повлияет на внешнюю политику Кремля. Российская бизнес-элита предпочла бы и дальше ездить на Запад и сохранять счета в иностранных банках. Но не они определяют внешнюю политику России: это делает Путин, по совету узкого круга руководителей служб безопасности, большинство из которых уже находятся под санкциями.

Учитывая, что внутренние дебаты в США сосредоточены на не сопряженных с большими издержками мерах, а в ЕС нет единого мнения относительно того, стоит ли поддерживать дорогостоящие санкции, Путин может подумать, что США блефуют, когда угрожают жесткими санкциями. В арсенале Вашингтона есть мощные санкции, например, внесение российских банков в черный список. В прошлом он применял подобные меры против Ирана и Северной Кореи.

Нет никаких сомнений в том, что Соединенные Штаты могут уничтожить связи России с мировой финансовой системой: официальные лица США обсуждали внесение в черный список крупных российских банков, запрет банкам конвертировать рубли в доллары и отключение России от сети межбанковских коммуникаций SWIFT. Но реализация любой из этих мер дорого обошлась бы союзникам в Европе. Это также напрямую затронет Китай, крупнейшего потребителя российских товаров. И это может привести к осложнениям, которых администрация Байдена предпочла бы избежать.

Фактор Китая

США не нужно было тщательно взвешивать потенциальную реакцию Китая на введение санкций против Кремля в 2014 году. Во многом это было связано с тем, что эти меры не затронули Китай значимым образом. Экспортный контроль коснулся лишь немногих товаров китайского производства, а у Китая не было значимых инвестиций в Крыму. В результате Пекин мог осудить санкции, но позволить своим компаниям соблюдать их в тех немногих случаях, когда они оказывали влияние на бизнес.

Но если Вашингтон введет гораздо более жесткие санкции, ответ Китая может быть совсем иным. В конце концов Китай является крупнейшим торговым партнером России. Неясно, перестанут ли китайские компании иметь дело с той или иной крупной российской фирмой, реши США внести ее в черный список. В таком случае можно будет укрепить финансовую мощь США и продемонстрировать эффективность инструментов, которые можно легко использовать против Китая в будущем. Россия и Китай уже сотрудничали, чтобы создать альтернативные платежные механизмы, если санкции США создадут препятствия для работы их банковских систем.

Если же Китай решит отказаться от санкций США, а его компании не подчинятся, это поставит Вашингтон в затруднительное положение. Китайские компании будут нарушать законодательство США, но любые судебные иски против них потребуют рискованных эскалационных мер, таких как наложение штрафов на крупные китайские фирмы. Альтернативой, однако, было бы признание того, что Китаю не нужно следовать санкциям США, что резко подорвет их экономическое влияние.

Та же дилемма относится и к угрозе администрации Байдена лишить Россию возможности покупать полупроводники, смартфоны или запчасти для самолетов. Например, смартфоны в основном производятся в Китае, поэтому любой экспортный контроль компонентов смартфонов даст результаты только в том случае, если Китай будет готов обеспечить их соблюдение. Пекин может нарушить санкции США и осмелиться на ответные действия Вашингтона, что откроет второй фронт в финансовой войне между великими державами.

Ранее Китай предпринимал унизительные шаги, чтобы не нарушать американских санкций. Китайские государственные банки, например, отказались открывать счета главе администрации Гонконга Кэрри Лэм после того, как США ввели против нее санкции. Однако санкции США, которые могут изменить расчеты Кремля, могут побудить к переосмыслению своего курса и Пекин. Если бы когда-нибудь и был момент, чтобы попытаться подорвать финансовую мощь Америки, то он настал.

В конце концов, с точки зрения их влияния на мировую экономику, жесткие финансовые санкции в отношении России вполне могут быть самым масштабным применением санкций с тех пор, как Соединенные Штаты нацелились на японские финансы и импорт нефти перед Второй мировой войной. Вот почему Россия может подумать, что Соединенные Штаты блефуют, когда угрожают жесткими запретительными мерами. Кремль считает, что он гораздо более терпим к риску, чем его американские или европейские коллеги.

Если Байден серьезно настроен использовать санкции для того, чтобы оказать влияние на расчеты России, его администрации необходимо начать посылать более четкие послания. Администрация должна назвать российские банки, которые она внесет в черный список, конкретные операции, которые она будет запрещать, и компании, которым грозит банкротство. Тогда Кремль может начать более серьезно относиться к санкционным угрозам.