Севастополь как город федерального значения
14 июня — очередной день рождения города Севастополя, 238-й с момента основания Екатериной II и 7-й — после возвращения города «в родную гавань».
Дата не круглая, но 7 лет — вполне достаточный срок для размышлений о том, что такое Севастополь как город федерального значения, а именно в таком статусе вошел Севастополь в состав России 18 марта 2014 года.
Однако на данный момент вообще не очень ясно, что такое «федеральное значение» Севастополя, в чем оно состоит. В многочисленных публикациях, как в СМИ, так и даже в научной литературе, в выступлениях политиков, государственных и общественных деятелей, в комментариях экспертов, собранных автором этих строк для данной статьи, присутствуют две основные сюжетные линии, которые обе, в действительности, скорее, искажают тему, чем раскрывают ее.
Во-первых, это тезис о том, что присвоение такого статуса Севастополю было единственным способом отделить его от Республики Крым: в конституции России на момент 2014 года не было другой формулировки для города-отдельного субъекта, кроме как «город федерального значения». А необходимость в таком разделении была.
Во-вторых, это представление, что Севастополь в силу своего исторически сложившегося положения города-форпоста и базы Черноморского флота должен управляться напрямую из федерального центра.
Действительно, и для раздельного существования Севастополя и Республики Крым, и для прямого подчинения города федеральному центру есть множество оснований.
Проблема состоит в том, что при таком подходе понятие «город федерального значения» в отношении Севастополя оказывается без сущностного наполнения.
Более того, описание Севастополя просто как отдельного субъекта Российской Федерации — независимо от причин его выделения в таковом качестве — не схватывает реального значения этого города для нашей страны.
Ведь очевидно, что основной нарратив в отношении третьего в России города федерального значения должен был бы состоять в определении роли Севастополя для страны в целом, для выделения его сущностных отличий от двух других городов федерального значения и в то же время — для определения черт, их объединяющих.
Что в действительности может стоять за словами «город федерального значения Севастополь»?
***
На сегодняшний день тема отдельной от Республики Крым субъектности Севастополя является одной из ключевых в обосновании российскими государственными деятелями легитимности «возвращения Севастополя в родную гавань».
Так, в 2018 году президент России Владимир Путинзаявил, что Никита Хрущев передал в 1954 году Украине только Крым, а Севастополь, выведенный из состава Крымской области в 1948 году и сделанный городом республиканского подчинения, при этой передаче не упоминался. Соответственно, в 1991 году Севастополь оказался на Украине по ошибке, без всяких правовых оснований, а в действительности при распаде Советского Союза он должен был остаться в составе России.
18 марта 2021 года эту же аргументацию воспроизвел глава Службы внешней разведки и председатель Российского исторического общества (РИО) Сергей Нарышкин, выступая на презентации 3-томной научной «Истории Севастополя», которая была выпущена под эгидой РИО к 7-летию «русской весны».
В самом 3-томнике, а именно — в 3-м томе, посвященном периоду с 1917 по 2014 год, эта тема также присутствует в заключительных главах, но в заметно ином ракурсе.
В 3-томнике, скорее, подчеркивается, что с 1948 года Севастополь стал городом республиканского подчинения, и в этом статусе и оставался вплоть до распада СССР, однако с момента передачи Крымской области Украине,
Собственно, именно этим объясняется, пишут авторы монографии, почему в середине 1990-х Украина сделала Севастополь, наряду с Киевом, городом прямого управления, отобрав его, по сути, у Республики Крым, в состав которой Севастополь почти вошел в правовой неразберихе начала 1990-х после развала СССР.
Таким образом, в обсуждении исторически сложившегося правового статуса Севастополя фигурируют два аргумента, во многом противоречащих друг другу по содержанию, но тем не менее легитимирующих текущее положение города-героя в качестве самостоятельного субъекта Российской Федерации.
Однако, как представляется, эта аргументация во многом занижает действительное значение Севастополя в Советском Союзе.
В той же 3-томной монографии можно найти много примеров, подчеркивающих роль Севастополя отнюдь не для республиканского центра, и не важно, РСФСР это или УССР, а для Советского Союза. И это — не только из-за наличия флота и всего прилагающегося к нему (заводы, бытовая и культурная инфраструктура для военнослужащих и т. п.), но и явно особенного отношения к городу в целом.
Так, восстановление Севастополя после ВОВ курировали параллельно Совет министров РСФСР и Совет министров СССР, последний при этом занимался не только восстановлением, но и благоустройством города. А позднее, в 1960—1970-е годы именно в Севастополе появляются подразделения союзных академических учреждений, создаются здесь научно-технические центры, как бы мы сказали сегодня, «федерального уровня».
Вообще тема раздельного существования с Республикой Крым является острой для самих севастопольцев, в том числе — участников событий «русской весны», в том числе — «народного мэра» Севастополя.
Так, в 2015 году Алексей Чалый, тогда еще в должности председателя Законодательного собрания, рассказывая о том, что «изначально, во времена «русской весны», он лоббировал предоставление Севастополю статуса отдельного субъекта, учитывая исторические корни, а также особенности ментальности», отмечал:
«Но, вообще говоря, этот статус надо оправдывать, надо что-то делать в этой связи отличное от того, что происходит в Крыму, и в чем-то лучшее или, по крайней мере, другое. С моей точки зрения, мы сейчас этот статус не оправдываем, мы не пользуемся этими возможностями».
Как писало РИА Новости, по словам «народного мэра», «Севастополь, используя свой статус, обязан был навести порядок с хаотичной застройкой, внедрить собственную стратегию комплексного развития региона, выработать новые смыслы своего существования».
И сегодня соратники Алексея Чалого, депутаты 1-го состава Заксобрания — Виктор Посметный, Вячеслав Аксенов — вспоминая о 2014 годе, отмечают, что одним из главных достижений «русской весны», помимо собственно «возвращения в родную гавань», является отделение Севастополя от Республики Крым. Главная причина для этого, говорит В. Посметный — военно-стратегическое значение города-героя как форпоста и базы Черноморского флота.
Федеральные эксперты в свою очередь также сводят сюжет «Севастополь как город федерального значения» к теме самостоятельного субъекта Российской Федерации.
Специалист по региональным управленческим моделям Александр Пожалов говорит следующим образом:
«Для федеральной власти в момент возвращения крымских территорий на историческую родину было важно сохранить самостоятельный статус, как субъекта РФ, отдельно для Севастополя (который всегда в украинский период был предметом особого интереса для российских властей, прежде всего как база Черноморского флота России) и, собственно, для Крыма.
Мы помним, что особый характер крымских территорий на тот момент был подчеркнут ещё и образованием отдельного Крымского федерального округа, который позднее, после завершения переходного интеграционного периода был упразднен как отдельная единица и влился в состав Южного федерального округа.
Действующая в России система административно-территориального устройства в 2014 году позволяла сохранить для Севастополя этот особый статус, придав ему статус города-региона, города-субъекта РФ. Хотя по численности населения, экономическому развитию, сложности устройства муниципальной власти, специфике градостроительного развития Севастополь, конечно же, не был равен многомиллионным Москве и Санкт-Петербургу и в обычных условиях едва ли мог бы претендовать на статус отдельного субъекта РФ.
Не исключаю, что если бы на тот момент в России уже действовал новый вид административно-территориального устройства — особая федеральная территория (введена в 2020 году поправками в Конституцию), то Севастополь мог бы получить именно такой статус, и это бы подчеркнуло его значимость для федеральных властей РФ и Минобороны. На данный момент в России спешно, весьма конъюнктурно создана только одна «федеральная территория» — «Сириус», но реальный потенциал поправки в Конституцию о «федеральных территориях» мог бы быть раскрыт через действительно военно-стратегические территории — Арктическую зону, отдельные ЗАТО и т. п.».
По мнению заместителя директора Центра политических технологий, политолога, профессора Высшей школы экономики Алексея Макаркина, «город федерального значения — это некий рудимент еще из документов 1948 года, в которых был зафиксирован статус города республиканского подчинения. К ним апеллировали пророссийские активисты Севастополя в течение четверти века, так что этот аргумент важен и политически, и психологически, но важен он именно внутри города как часть самости, обоснование концепции невхождения в состав Украины в 1954 году. Для федерального же центра Севастополь — это субъект Федерации».
Сохранение отдельной субъектности для Севастополя имело огромное значение, подчеркивает историк, руководитель ИА REGNUMМодест Колеров, ведь слить его с Республикой Крым «не позволила себе даже хищническая Украина», а со стороны России это было бы, «безусловно, глупостью и предательством. Только либеральные бесчувственные головы и сердца могут подвергать сомнению особую субъектность Севастополя».
В итоге парадоксальным образом оказывается, что федеральными и региональными экспертами, государственными и общественными деятелями, средствами массовой информации и активными участниками «русской весны» и даже в научных публикациях федеральный статус Севастополя обсуждается только в ракурсе города — самостоятельного субъекта, причем в основном — в контексте событий 2014 года, их предыстории и их легитимности.
***
С формальной точки зрения не существует четкого определения того, что такое «город федерального значения», каковых на сегодня в России, как известно, — три: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.
Однако соответствующий отдельный закон есть только для Москвы, и то, он называется «О статусе столицы Российской Федерации», то есть связан, по сути, не столько с сущностными характеристиками древнего российского города, с его ролью в истории страны, сколько с тем, что он на сегодня является российской столицей. Аналогичных законов не только о Севастополе, но и о Петербурге, нет.
При этом существует точка зрения, что сама формулировка «город федерального значения» наследовала советскому понятию 1930—1940-х годов «город республиканского подчинения», каковых всего было 15, однако со всех из них — кроме Москвы, Петербурга и Севастополя, этот статус был снят в 1958 году (Севастополь оказался таковым в составе УССР после 1954 года).
Советское же понятие «город республиканского подчинения», в свою очередь, имело дореволюционные корни в «градоначальствах» — городах, которые в силу своего значения выделялись из состава губерний и подчинялись напрямую центру в лице Министерства внутренних дел. Севастополь стал градоначальством в 1873 году, одновременно с Санкт-Петербургом, а всего на момент революций 1917 года существовало 9 градоначальств.
В этой логике, однако, получается, что города федерального значения должны отличаться повышенной управляемостью, и именно в этом и состоит первопричина их выделения из региональной властной системы, о каком бы историческом периоде ни шла речь.
Однако в действительности ситуация обратная, прямое управление из центра вообще не относится к сути городов федерального значения, напротив, эти города обладают особым комплексом прав, которые шире, чем у обычных регионов.
Александр Пожалов так говорит о специфике их правового положения:
«Города федерального значения имеют значительную автономию, особый правовой режим с изъятиями из общего федерального законодательства, как в политических вопросах (специфика организации системы местного самоуправления на своей территории, право гипотетически сформировать парламент субъекта РФ полностью из одномандатных округов и др.), так и хозяйственно-экономических вопросах (особые правила, смягчающие федеральные требования в части градостроительного и земельного развития, планирования мусорной реформы, проведения реновации кварталов сложившейся застройки, взимания повышенных дорожных штрафов и др.).
Но в основном такой особый статус связан с лоббистскими способностями властей Москвы и её столичными функциями. Тот же «закон о реновации» был, с формальной точки зрения, только поправками в закон о статусе столицы, а также в различные отраслевые кодексы и законы. Большинство изъятий, исключений и особенностей действуют именно в Москве, но не так выражены даже в Петербурге, а уж тем более в Севастополе».
Тем не менее Севастополь пытался реализовать одно важное правовое изъятие. Речь идет о праве городов федерального значения самим выбирать тип избирательной системы для местного представительного органа.
Виктор Посметный, отвечавший в 1-м Заксобрании за перевод Севастополя в российское правовое поле, рассказывает:
«С момента приятия решения и внесения изменений в Конституцию РФ о добавлении города федерального значения Севастополя к городам Москве и Санкт Петербургу, естественно, возникла необходимость наполнить это содержание соответствующими изменениями в федеральное законодательство. Часть этих изменений внесли депутаты Государственной думы по своей инициативе, часть вносили депутаты Законодательного собрания города Севастополя. По сути, эта работа заключалась в том, чтобы внести в перечисление городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга наименование города Севастополь в тех законах, где они упоминались».
Однако попытки провести через Заксобрание Севастополя постановление о необходимости наделить Севастополь правом самому выбирать тип избирательной системы (проект постановления был подготовлен В. Посметным в январе 2018 года, сами изменения должны были вноситься Государственной думой РФ в федеральный закон) закончились неудачно — постановление не набрало большинства голосов в севастопольском Заксобрании.
В. Посметный объясняет: «Субъективно понятно, почему не поддержали. Всё хотят контролировать. Через партийный список можно провести кого угодно в законодательные органы. Выиграть выборы по мажоритарному округу сложнее. Гораздо сложнее. Потом я пытался обратить внимание на эту ситуацию ЦИК. Подготовил проекты писем, даже два, но и они по различным причинам, не зависящим от моей воли, не были отправлены. Более я попыток не делал. Посчитав, что рано или поздно к этому вернутся, так как на уровне населённых пунктов, городов, посёлков и сёл люди будут стремится выбирать тех, кого знают, а не тех, кого им подсовывают в обёртке партий».
Александр Пожалов не согласен с тем, что мажоритарная система более справедливая: «На мой взгляд, самая справедливая — это именно смешанная система, которая позволяет отразить и партийно-идеологические предпочтения жителей (голосование по спискам), и личностный выбор, голосование за своего кандидата по округу без разных паровозов (мажоритарная часть). Плохо, что сейчас в крупных городах массово ушла возможность программно-политического выбора, ни о каком развитии партий как институтов (а не просто политтехнологических оболочек) говорить не приходится».
При этом А. Пожалов рассказывает, откуда вообще взялась идея наделить города федерального значения таким правом: «Весной 2014 года возможность одномандатного парламента для себя лоббировала Москва. Поэтому изобрели такую норму, что города федерального значения в силу особого статуса МСУ в них могут принять решение своим законом и формировать парламент полностью по мажоритарным округам. Но, по сути, это была норма под Москву, и воспользовалась ей только Москва.
В случае Севастополя и Крыма у федеральной власти был резон настаивать на сохранении пропорционального элемента (в Крыму сперва, по-моему, доля списочных мандатов была даже выше мажоритарной) — надо было оперативно внедрять в политическую систему Крыма российские партии (как к ним ни относись)».
Таким образом, Севастополь по факту оказался лишен определенных политических возможностей, которые формально есть у городов федерального значения.
Понятно, что Севастополь отличается от двух «старых» федеральных городов и своими количественными показателями — численностью населения, экономическим потенциалом, развитием градостроительного комплекса. Однако нужно ли Севастополю гнаться за этими показателями?
Модест Колеров полагает, что да:
«Говоря практически, Севастополь очень скоро на наших глазах, в ближайшие годы превратится в лидера крымского полуострова, а его население достигнет миллиона человек и превысит его. Для этого главной основой служит не только высокая репутация города, но и огромные свободные пространства городской территории, будто специально оставленные для развития мегаполиса.
Нет сомнений, что как бы ни препятствовал враг, Севастополь скоро может конкурировать с двумя южными столицами России — Ростовом-на-Дону и Сочи.
Но если эти два последних города более всего известны своим политико-административным положением, официальным, то Севастополь имеет все шансы соединить в себе практический рост и глубокий исторический миф, как Санкт-Петербург, как в прошлом — Одесса, как в прошлом — Рига.
Причем большую роль в этом движении российского Севастополя играет тот факт, что, по счастью, кадровая чехарда в исполнительной власти в нем, наконец-то, закончилась».
Можно отдельно спорить на тему о том, так ли уж нужно Севастополю становиться городом-миллионником, есть ли для этого резервы, в том числе пространственные, и точно ли это будет соответствовать его внутренней сущности, однако на текущий момент и формально-правовые нормы, и количественные показатели эту сущность не отражают.
***
По большому счету, описать значение Севастополя для России через формальные категории вообще затруднительно. Однако это значение, очевидно, есть.
Более того, нужная формула была предложена еще несколько лет назад, в сентябре 1917 года, в нашумевшей статье в «Российской газете» «народного мэра» Севастополя под названием «Севастополь как патриотическая столица России». В этой статье говорилось:
«Так что же такое патриотическая столица России — Севастополь? Это город, в котором культурно-исторические сокровища и места боевой славы содержатся в таком виде, чтобы они могли достойно служить воспитанию подрастающего поколения и формированию чувства причастности каждого человека, считающего себя патриотом России, к прошлому, настоящему и будущему нашей Родины.
Но только сбережения музейного и мемориального пространства недостаточно.
Невозможно себе представить патриотическую столицу без современного городского пространства, бережного отношения к уникальной природе региона, современной экономики и образования».
По сути, это была программа для Севастополя в качестве и отдельного субъекта, и как города федерального значения изнутри, глазами самих севастопольцев. Для ее реализации от федерального центра требовалось, скорее, невмешательство в дела города-героя, как политического, так и даже экономического — ведь не случайно из 1-го Заксобрания раздавались голоса о том, что нужно отказаться от федеральных субсидий, чтобы вырасти экономически самим.
Однако произошло обратное: Севастополь был приведен к общероссийскому политическому знаменателю (через выборы во 2-й состав Заксобрания и создание подконтрольного парламента в сентябре 2019 года), экономически город зависит от ФЦП, а «федералы» имеют большие планы на разнообразное «освоение» городских пространств.
В результате вместо внутренне-органического развития темы «патриотической столицы» России усилиями самих севастопольцев начался процесс самоустранения города от федеральной проблематики и целенаправленного отказа от позиционирования себя в качестве значимого для страны пространства.
Показательно в этом смысле открытие после реконструкции Матросского бульвара в августе 2020 года событие, ставшее настоящим праздником для севастопольцев, но воспринятое ими как событие, имеющее значение только для города, но не для «федералов». Этот же тренд показала и премия «Народный выбор» 2020 года самого популярного городского СМИ «Форпост», в которой, в отличие от предыдущих лет, в списке и номинантов, и победителей не оказалось федеральных событий и фигур.
Однако если севастопольцы уже не думают о том, что такое быть «городом федерального значения», означает ли это, что Севастополь не нужен в таком качестве стране в целом?
Думается, что ответ отрицательный.
Не случайно в день 6-летия «русской весны» в марте 2020 года уже президент заговорил о Севастополе как «патриотической столице», а у федеральных экспертов нет сомнений в той роли, какую город-герой играет для России сегодня.
Так, словами политолога Дмитрия Юрьева, «Статус Севастополя — «город федерального значения» — это примерно как статус «Волга впадает в Каспийское море». Практически тавтология. Это «значение» — равно как в СССР «союзное значение» — всегда носило не организационный, экономический или политический смыслы, а смысл символический.
Я бы сказал так: действует что-то вроде формулы для «значения» — «реальное минус один». Потому что статус Москвы, Петербурга и Севастополя — это, конечно, всемирный статус. И — символический. Это — города-символы. «Древняя столица», «Град Петров» и Город русской славы.
А ещё это, конечно, города-эпохи. Эпохи русской истории. Столица, соединившая Русь в великое государство. Столица взросления и прорыва. И — столица Русской Весны.
Принижать значение 2014 года, переводить его в политический контекст — это, конечно, абсолютно неисторический, утилитарный и неумный подход. А Русская Весна началась 23 февраля 2014 года в Севастополе — началась и продолжается, несмотря ни на что, пока стоит Россия».
Для внедрения этой идеи в массовое сознание еще нужно много работать.
Около 10 лет назад британский историк и военный Мунго Мелвин, будучи в Севастополе, говорил о том, что за границей знают о Сталинградской битве, Курской дуге, но ничего не знают ни о героической осаде Севастополя в начале Великой Отечественной войны, ни о его героическом освобождении в 1944 году. В Музей 35-й береговой батареи каждый день очереди начинаются с 5 утра, но и это не осознано как системное явление, далеко выходящее за пределы севастопольского контекста.
Не осмыслено и в целом значение Севастополя для Советского Союза, а не только как города республиканского подчинения в составе РСФСР. Насколько Севастополь был «патриотической столицей» советского времени? Можно ли считать, что слова о «крупнейшей геополитической катастрофе ХХ века» — это в том числе и слова о потере Севастополя?
Требуется корректная трактовка «вписанности» Севастополя в общероссийскую историю. 3-томная «История Севастополя», вышедшая в марте 2021 года, — важный шаг в этом направлении, но его одного явно недостаточно.
И здесь возможны разные варианты.
Алексей Макаркин обращает внимание, что в ряде регионов России прилагаются осознанные усилия со стороны местной исполнительной власти по брендированию регионов, так, Орел усилиями двух губернаторов стал на днях «литературной столицей России». В отношении же Севастополя важно понимать, что «его самость связана с общегосударственными трендами. А они разные. С одной стороны, политическая и финансовая централизация, с другой — есть вложения в регионы для продвижения идентичности. Центр не будет придумывать идентичность и не его это дело — но если в регионе есть серьезные предложения, он может помочь».
В то же время, словами Модеста Колерова, «Никто никогда вместо Севастополя не создаст его историческое будущее. Севастополь обязан преодолеть главное препятствие — свою слабую гуманитарность, особенно заметную на фоне беспримерной героической истории, огромного исторического мифа, глубочайшей древности. Он должен быть также столицей культуры, науки, знания, просвещения».
Однако сами севастопольцы, скорее, равнодушны к тому, как воспринимают их город извне. Часто можно услышать, что «особый севастопольский дух» препятствует объединению города с Республикой Крым (такой аргумент укладывается только в тему Севастополя как самостоятельного субъекта РФ), но в действительности разве он не может в гораздо большей степени препятствовать прорисовке города-героя в качестве полноценного третьего города федерального значения?..
В то же время эта черта севастопольцев — еще одна специфическая характеристика данного субъекта Федерации, которую невозможно, да и не нужно менять.
Просто она означает, что, наверное, «историческое будущее» Севастополя будет создаваться не в силу внутренней потребности самого города и его жителей, а извне.
Насколько это правильно — рассудит время, ведь только издалека видно действительное значение этого самодостаточного города в прошлом, настоящем и будущем нашей страны.