Почему министры в России не исполняют своих обязанностей?

Интересно, как бы ответили «Лидеры России 2020» на вопрос о том, почему в равностатусных федеральных министерствах среднемесячные зарплаты сотрудников отличаются на десятки тысяч рублей.

Почему среднемесячная зарплата в Счетной палате (186 306 рублей) на 42 тысячи рублей больше, чем в МЧС, на 80 тысяч рублей — чем в МВД и на 100 тысяч рублей — чем в Минкульте?

Почему у правоприменителей в федеральных агентствах зарплата на десятки тысяч рублей меньше, чем в надзирающих и контролирующих службах?

Почему в федеральном агентстве по делам национальностей средняя зарплата сотрудников в 2018 году составила 69 919 рублей, а в федеральном агентстве по рыболовству — на 17 тысяч рублей больше?

Нет и вопроса о том, как, не изменяя общего объема бюджета, уравнять ситуацию, не залезая в карман тех, кто побогаче.

Вряд ли кто из участников конкурса «Лидеры России 2020» (да и вообще кто-либо) отгадает, как удаётся и удаётся ли вообще министерствам полноценно управлять сферами, само перечисление которых без шпаргалки невозможно. Никакой долговременной памяти человека для этого не хватит. Зарплата точно не зависит от числа полномочий. А если бы зависела, то измерялась бы триллионами.

Ни один министр Российской Федерации не вспомнит всех полномочий/функций своего министерства, даже если его об этом попросит президент. Не скажет по памяти и половину их, даже если на этом будет настаивать председатель правительства. Даже четверть от их общего числа не припомнит в ходе «правительственного часа» в Госдуме или Совете Федерации. Потому что этих полномочий и функций даже не десятки, а сотни. Если же еще более конкретизировать общие властные полномочия, как это уже сделали исследователи в области административного права, то можно добавить: руководит, направляет, назначает, решает, определяет, утверждает, регулирует, устанавливает, обеспечивает, изучает, разрабатывает, подготавливает, рассматривает, оценивает, вносит, предлагает, организует, координирует, согласовывает, инструктирует, содействует, проверяет, заслушивает, контролирует и пр.

У Министерства труда и социального развития Российской Федерации 268 полномочий. Конечно, до рекорда, установленного одним из казахстанских министерств, в котором насчитывается 710 полномочий, ему еще далеко. Хотя, как считать. Если суммировать все перечисленные сферы, полномочия и функции, предписанные федеральным органам исполнительной власти, то получится примерно столько же, сколько сотрудников насчитывается в их аппаратах — более тридцати тысяч. Тем более что федеральное и региональные правительства не различают полномочия и функции, используя их в документах как синонимы.

Напрасно полагать, что Счетная палата Российской Федерации, если захочет, сможет оценить работу одного отдельно взятого министерства на полноту исполнения полномочий или функций. Дело не только в безумном количестве записей о полномочиях и функциях, сколько в их бесконечности и во времени, и в пространстве. И следовательно — в перспективности: горизонт постоянно ускользает.

Вот самый последний возмутительный пример, если оценивать его с точки зрения статей Конституции Российской Федерации о социальном государстве, об охране здоровья народа .

У Минздрава РФ одно из 274 полномочий предполагает принятие акта, устанавливающего требования к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения, исходя из потребностей населения. Его цель — обеспечить доступность медицинской помощи. В положении о министерстве оно появилось в 2012 году, но реализовано было только в 2016 году, хотя методика, на основе которой и были разработаны эти требования и на которую ссылается Минздрав, была утверждена правительством еще в 1999 году.

Ну ладно. Всё-таки действительно впервые с советского периода были пересмотрены требования к размещению инфраструктуры первичного звена здравоохранения. Исполнены ли эти требования или нет? Оказывается, это уже не важно. В своем докладе на заседании президиума Госсовета по проблемам доступности медицинской помощи 31 октября 2019 года министр В. Скворцова поставила новую задачу: «Все субъекты Российской Федерации должны в сжатые сроки завершить пересмотр схем размещения и мощностей медицинских организаций первичного звена, паспортизацию каждой медицинской организации с оценкой износа зданий, оборудования и транспортных средств и составлением перечней объектов, требующих нового строительства, реконструкции, капитального ремонта, переоснащения».

Все 274 полномочия и функции Минздрава не равнозначны в том, как сформулировано их содержание. Министр вряд ли их перечитывает перед началом трудового дня. Его нагрузка такова, что лишь на вечер и выходные дни, если такие вдруг случаются, переносится работа с документами, чтобы вчитаться в тексты проектов очередных нормативных правовых актов, которые нужно поспешить принять в целях регулирования в предписанной сфере во исполнение предписанных полномочий. В ноябре министру здравоохранения придется подписать около тридцати таких актов, если, конечно, их обсуждение на сайте regulation.gov.ru завершится успешно.

Умеют ли читать и писать такого рода документы участники конкурса «Лидеры России»?

В начале 2000-х годов было всего 7882 нормативных правовых акта федерального уровня (федеральных законов, указов президента, постановлений правительства, решений федеральных органов исполнительной власти). Теперь их 32 434 (прописью: тридцать две тысячи четыреста тридцать четыре). Скачок количестве правовых актов, добавивший объем работы и поставивший любого министра в положение хуже губернаторского, произошел именно за счет нормативных правовых актов министерств. Конца этому не видно.

По факту исполнительная власть становится законодательной: ни один закон не заработает, пока не будет принято энное количество подзаконных актов. Любой отчет председателя правительства перед Госдумой начинается с того, как это здорово, что принят тот или иной закон, что депутаты поддержали правительство в его законопроектных наработках.

Законодатели чаще, чем это необходимо, употребляют свой статус во взаимоотношениях с представителями исполнительной власти, бесконечно приглашая на свои бесчисленные круглые столы и прочие мероприятия сотрудников из соседней ветви власти. Предъявляют к ним гораздо больше претензий, чем к самим себе — конституционным авторам федерального законодательства. Кодификацией разбухшего федерального законодательства занимаются вяло, если вообще занимаются. Облегчают себе жизнь тем, что принимают не предусмотренные Основным законом страны «рамочные законы», точнее — рамочного долговременного бездействия.

Издевательски воспринимаются записи, которые правительство вмонтировало в положение о Министерстве экономического развития, а именно: министерство является регулирующим органом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», уполномоченным органом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», уполномоченным органом в сфере функционирования зон территориального развития и так далее.

Сейчас в моде регуляторная гильотина — так прозвали правительственную инициативу по сокращению части из двух миллионов регулирующих норм, избыточных для контроля и надзора производственной, торговой, услужливой деятельности. Предстоит отменить 20 тысяч действующих актов советского периода издания.

Расспросить у участников конкурса «Лидеры России», претендующих на управление страной, что они знают про эти требования, — значит загубить идею конкурса на корню. Тем более что на федеральном портале для общественного обсуждения опубликовано 42 270 проектов ведомственных актов. По полтора проекта на каждого из числа сотрудников федеральных органов исполнительной власти.

При подготовке ведомственных актов министерствам приходится учитывать требования документов стратегического планирования, потому что проекты не могут им противоречить. В теории. На практике это совсем непросто. В реестре документов стратегического планирования сейчас находится 98 «единиц хранения» стратегий, концепций, доктрин и пр. федерального уровня, а уровня субъектов РФ — 2496. Остальные 60 тысяч — муниципалитетские.

Есть еще два вопроса для конкурсантов, на которые вряд ли найдутся ответы.

Первый — о трансфере федеральных полномочий на региональный уровень, а оттуда — на муниципальный. И наоборот — об изъятии полномочий у муниципалитетов и передаче их на региональный уровень управления.

Второй — как министр умудряется или исхитряется осуществлять предписанные полномочия, функционировать, компетентно и оперативно реагировать на изменения в подведомственных сферах, обеспечивать исполнение государственных программ и национальных проектов, а также выполнять поручения, которые получает тоже каждый день. При том что исполнение поручений и всевозможные заседания занимают две трети рабочего дня.

Последнее. Первые постсоветские российские правительственные положения о министерствах не содержали такого понятия, как полномочия, и были списаны с положений о министерствах времен СССР. Например, положение о Министерстве здравоохранения СССР было весьма кратким, но содержало все самые существенные и необходимые государственные установки, а именно:

— Министерство здравоохранения СССР осуществляет руководство здравоохранением в стране;

— Министерство здравоохранения СССР несет ответственность за состояние и дальнейшее развитие здравоохранения, уровень развития медицинской науки и за качество оказываемой населению медицинской помощи в целях предупреждения и эффективного лечения болезней и дальнейшего увеличения продолжительности жизни людей.

13 главных задач, 25 функций, и это — всё. Легко запоминается и систематизирует всю деятельность министра и министерства. Современное положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации — это энигма. Штука, посильнее «Фауста» Гёте. Очень далёкая от образца правового акта, который бы не только было нужно, но и хотелось бы исполнять.