Лесной кодекс РФ: дело Ельцина живет
Лесные пожары в России, гибель лесного фонда и его обитателей, вырубка лесов и проблемы с лесовосстановлением — это результат губительной политики тандема, состоящего из федеральной власти и международных институтов «развития», стартовавшей еще в 1995 году. Сразу подчеркну, что сегодняшний Лесной кодекс осознано или нет, но является продолжением той политики. Вроде заново родившись, свежий Лесной кодекс не внес новизны и не пересмотрел прошлых ошибок. Именно поэтому мы сегодня наблюдаем те лесные ужасы, которые уже не утаишь от наших глаз. Масштаб проблемы достиг такого уровня, что скрыть от нас эти проблемы уже не представляется возможным. И именно этого результата, надо сказать, много лет подряд ждали те самые международные организации, которые мыслимыми и немыслимыми усилиями навязывали России свои деньги для реструктуризации лесной отрасли, структурных реформ и содействия развитию частной формы лесной промышленности.
В «Лесном Бюллетене» портала «Forest.ru» в декабре 2000 года была опубликована большая и подробная история подготовки к реализации «Пилотного проекта Всемирного банка по устойчивому лесопользованию в Российской Федерации». Автор статьи Елена Петрова указывает, что Всемирный банк (ВБ) начал «проталкивать» свой лесной кредит, в кажущемся уже далеким, 1995 году. ВБ обратился к правительству России с предложением предоставить кредит на рационализацию лесной отрасли. Однако тогда это предложение не было принято. Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) получала на тот период значительные бюджетные средства (свыше 300 млн $ в год) и предлагавшиеся «маленькие» деньги, видимо, по предположениям автора статьи, были ей не очень интересны. Но ВБ это не остановило. Далее банк выступил инициатором исследований российской лесной политики, в результате чего в декабре 1996 г. появился объемный (более 300 страниц текста) обзор «Россия: лесная политика в переходный период» (Russia: Forest Policy during Transition). Представители природоохранной общественности формально были приглашены на обсуждение окончательного варианта данного обзора, но фактически у них не было возможности не только внести в него какие-либо корректировки, но и обстоятельно изучить эти материалы.
Между тем в процессе обсуждения этого документа, как пишет Петрова, ВБ удалось добиться на правительственном уровне возможности реализации небольшого пилотного проекта по устойчивому лесопользованию как начального этапа предоставления помощи России со стороны ВБ. Объем пилотного лесного кредита должен был составить 60 млн долл. США, а условия его возврата выглядели, на первый взгляд, довольно привлекательно: кредит выделялся на 17 лет под льготную процентную ставку ЛИБОР плюс 0,5%, льготный срок определялся в 7 лет, причем первые 3 года по кредиту должны были выплачиваться только проценты. Кроме того, речь шла о том, что средства кредита могут быть перекредитованы частным предприятиям. Говорилось и о том, что 70% выделяемых денег пойдет предприятиям лесной промышленности, которые и вернут впоследствии ВБ заемные средства. Более того, в случае успешной реализации пилотного проекта представители ВБ говорили о возможности увеличения объемов займа до нескольких сотен миллионов долларов на продолжение программы.
К слову, ЛИБОР — это эталонная процентная ставка предложения на рынке межбанковских кредитов в Лондоне, рассчитывающаяся как средняя ставка, по которой крупные международные банки предлагают необеспеченные кредиты. Подчеркнем — необеспеченные кредиты, то есть не подразумевающие залога. Позже здесь мы продемонстрируем пример того, как леса в России все-таки стали предметом залога.
Так вот, возвращаясь к истории пилотного проекта, выгоду в предложенной схеме кредитования ВБ увидели российские регионы. На предложение банка откликнулось 15 регионов. В результате в качестве пилотных были выбраны Ленинградская область, Красноярский и Хабаровский края.
Хотя, на что конкретно будут направлены средства займа было еще не определено, также как и не была разработана концепция проекта, 26 мая 1997 г. на заседании Межведомственной комиссии РФ по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями и «группой семи» было принято решение о включении проекта в программу сотрудничества правительства РФ и МБРР на 1997−2002 гг., а 6 июня это решение было утверждено председателем правительства РФ, которое на тот момент при президенте Ельцине возглавлял Виктор Черномырдин.
С 1 июля по 22 августа 1997 г. в России уже работала подготовительная миссия ВБ. Одновременно за счет средств Норвежского, Люксембургского и Финского трастовых фондов, управляемых ВБ, а также средств Британского фонда «Ноу-Хау» к проработке проекта, определению приоритетов финансирования заемными деньгами были привлечены не российские специалисты, в том числе из регионов-заемщиков, а иностранные консалтинговые фирмы, как предусмотрено правилами использования трастовых фондов. Суммарно на оплату их услуг было потрачено порядка 1 млн долларов. Между тем представленные ими отчеты, как и следовало ожидать, оказались бесполезными и попросту выброшенными. Как указывалось в памятной записке, составленной по итогам работы подготовительной миссии
Стоит особо подчеркнуть: работа экспертов оплачивалась в счет долга России за реализацию лесного кредита. Для возмещения этого долга с каждым из трех пилотных регионов были заключены договоры о субзайме (в объеме по 150 тыс. долл. США каждый). Помимо оплаты консультантов, эти средства предназначались для финансирования повседневной обработки данных по проекту и координации работ в Москве и регионах, а также финансирования экспертной оценки проектной документации временным экспертным советом. Таким образом, до начала реализации проекта регионы уже оказались должны ВБ по 150 тыс. долл. США, фактически еще не получив от него никакой помощи.
С 12 октября по 7 ноября 1997 г. Россию посетила предоценочная миссия ВБ. Она совершила визит по пилотным регионам, где были организованы общественные слушания по проекту, что было одним из условий банка. Слушания оказались формальной процедурой. В качестве общественных неправительственных организаций на них присутствовали в основном представители профсоюзов, ведомственной лесной науки и союзов лесопромышленников. Многие заинтересованные в обсуждении проекта люди, в частности представители природоохранных НПО, просто не узнали об этих слушаниях или же узнали, но слишком поздно.
3 февраля 1998 г. проект был официально включен в состав утвержденной правительством программы заимствования из ВБ на 1998 г. Отмечалось, что в случае успешной реализации проекта может быть осуществлен более крупный проект в объеме 300−500 млн долларов. Надо сказать, что каждая из приезжавших в Россию миссий Всемирного банка встречалась за чашкой чая именно с неправительственными природоохранными организациями.
В рамках организованного Всемирным банком «CEO ad hoc» форума 22 апреля и 23 июня 1998 г. рабочая группа № 3i (по российскому лесному сектору), в состав которой вошли представители федеральных органов, лесного хозяйства и лесной промышленности, представители зарубежных лесных фирм, а также НПО, провела два заседания. На них обсуждались вопросы развития инвестиционной деятельности в российском лесном секторе и, в частности, привлечения иностранных инвестиций. ВБ и Министерством экономики РФ, возглавлял которое в ту пору Уринсон Яков Моисеевич, а с 1994 года являющийся заместителем министра этого ведомства, позже (в 1999 году) перешедший на службу к Чубайсу в РАО ЕЭС, использовали эту трибуну для обсуждения пилотного проекта по устойчивому лесопользованию. А 23 апреля 1998 г. концепция проекта была утверждена на очередном заседании НК.
Позднее ВБ пересмотрел условия предоставления займа и его использования. Льготный период был сокращен до 5 лет. Кроме того, устанавливалось, что средства субзайма регионам не могут быть перекредитованы частным предприятиям. Поскольку такие условия не могли удовлетворить регионы, два из них — Красноярский край и Ленинградская область начали сомневаться в целесообразности займа. Тогда группа разработчиков проекта совершила еще один визит по регионам, пытаясь уговорить их не выходить из проекта. Возможно, говорилось, что ВБ будет закрывать глаза на перекредитацию. В итоге, Красноярский край в проекте остался, а по Ленинградской области появилась информация, что регион — «за» возвращение в проект, но Минфин считает область некредитоспособной, а потому — против.
Ключевым недостатком практически всех мероприятий, планируемых в рамках проекта, была их явная нежизнеспособность после завершения внешнего финансирования. При этом ни проект в целом, ни его основные части не были самоокупаемыми или тем более прибыльными в той степени, чтобы обеспечить возврат кредита и процентов по нему. Даже планировавшиеся противопожарные мероприятия не были самоокупаемыми, так как в условиях малого освоения расчетной лесосеки улучшение деятельности пожарной охраны не приводит к росту прибыльности сектора. Тем более, что в рамках проекта предполагалось лишь закупать технику и оборудование для тушения пожаров без реорганизации системы пожарной охраны и без финансирования работ по охране лесов от пожаров. В результате единственным действенным механизмом возврата заемных средств стало повышение лесных податей и арендной платы.
К середине 1999 г. подготовительная стадия проекта была завершена. Начался этап по его утверждению. Однако, выяснилось, что несмотря на трехлетний период подготовки проекта, вопрос о том, на что же должны быть потрачены деньги кредита, до сих пор не решен. Как следствие, 1,5 млн долл. США (не считая средств трастовых фондов), затраченные только лишь на подготовку пилотного проекта, потрачены впустую.
Предварительное утверждение проекта на Совете ВБ состоялось 24 мая 2000 г. Общая стоимость проекта оценивалась в 74,5 млн долларов, из которых 60 млн выделял ВБ, а остальную часть покрывало правительство России. Фактически кредит ВБ выделялся неизвестно кому, поскольку Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) — основной получатель средств займа — на этот момент уже была упразднена указом президента РФ.
10 июля 2000 г. российские и американские экологи призвали ВБ прекратить выделение России кредитов на экологические программы, пока не будет создан новый комитет по экологии или не восстановлен прежний. 20 июля представители Рослесхоза заявили, что ВБ письменно уведомил правительство РФ о намерении заморозить выделение одобренных в мае 60 млн долл. на пилотный лесной проект. Однако впоследствии (25.08.2000 г.) эта информация была опровергнута, заместителем министра природных ресурсов Юрием Кукуевым, заявившим, что ВБ не замораживал выделение кредита. Вместе с тем известно, что некоторые, хотя и чисто формальные, изменения в организации государственной экологической экспертизы после расформирования Госкомэкологии стали возможны только в результате настойчивых требований ВБ под угрозой заморозить ряд кредитных линий.
12 сентября 2000 г. пилотный кредит прошел последнее утверждение ВБ. В соглашении о займе закреплена только общая сумма и самое общее ее распределение по следующим категориям: консультационные услуги (9 млн долл. США); товары (41 млн долл. США); работы (1,7 млн долл. США); расходы на управление (3 млн долл. США); плата за услуги (0,6 млн долл. США) и нераспределенная сумма (4 млн долл. США). Конкретизации этих общих категорий в соглашении нет. Реально большая часть средств, указывает Петрова, пойдет на покупку оборудования у иностранных производителей и фактически не попадет в Россию.
На сайте «Госторги» имеется документ «Тендер 75−36
Проектом предусмотрены в том числе: совершенствование лесной политики, разработка и реализация региональных лесных законов и нормативных актов, которые должны включать нормативные положения по аренде лесов, разработку пилотных схем лесной сертификации и схем страхования лесов от пожаров (то есть, по сути, создание дополнительного дохода для банковского сообщества, так как рынок страхования подвластен ЦБ); тиражирование мероприятий по реформированию лесной политики и лесоуправления на другие регионы; поддержка реструктуризации региональных лесопромышленных предприятий; развитие использования недревесных продуктов леса — переработка, ягод, грибов, меда, лекарственных трав, кедровых орехов и др. У всех на слуху громкие истории с запретом сбора валежника. Так вот ноги у этих историй растут, по всей вероятности, именно из данного проекта.
По настоянию нынешнего президента Владимира Путина, правительство Дмитрия Медведева в 2007 году выдало новый Лесной кодекс, разработанный одним из главных почитателей глобальной экономики и интеграции в нее России, Германом Грефом в ту пору, когда он являлся главой Минэкономразвития России.
По большому счету подходы нового Лесного кодекса остались прежними и вполне отвечают планам или «хотелкам» международных организаций. Только сам по себе кодекс не дает открытого понимания и осознания данных фактов. Увидеть их возможно, если обращаться к ссылкам других нормативных актов — федеральных и региональных законов, которые являются неотъемлемой частью кодекса.
Более того, все мы знаем, что кодекс играет главенствующую роль над федеральными и, тем более региональными законами. Если Лесной кодекс от 1997 года в главе 2 статьей 7 прямо предусматривал понятие «лесной фонд», а статьями 8 и 9 понятия земель и участков лесного фонда, то новый кодекс отсылает нас к понятию лесного фонда и его границ, определяемого федеральными и региональными законами, таким образом, сводя на нет роль самого кодекса и делая его совершенно бесполезным.
Возвращаясь к праву аренды лесных участков, рассмотрим конкретный пример правоприменительной практики нового Лесного кодекса, в том числе, как лес может стать предметом залога. Сразу отметим, что арендатор как хозяйствующий субъект имеет право развивать свой бизнес как на собственные средства, так и на кредитные.
Обратимся к постановлению Восьмого арбитражного апелляционного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, который 26 сентября 2016 года в ходе открытого судебного заседания апелляционной жалобы (регистрационный номер 08АП-10 036/2015), подданной действующим в интересах Российской Федерации заместителем прокурора Ханты-Мансийского автономного округа-Югры
Зампрокурора в суде первой инстанции требовал признать недействительным подпункт «д» пункта 4.3 договора аренды лесного участка N 222/11−10 от 26.12.2011, заключенного Департаментом природных ресурсов и несырьевого сектора экономики Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (далее — Департамент) и обществом с ограниченной ответственностью «Бобровская лесозаготовительная компания» (далее — ООО «БЛЗК», общество), который позволил БЛЗК, как арендатору изменить условия договора, а именно отдавать право аренды в залог, передавать права и обязанности любому иному лицу и т. д. Зампрокурора настаивал на том, что совокупность положений статьи 74 Лесного кодекса и статей 447 и 448 Гражданского кодекса исключает возможность последующего изменения условий заключенного с проведением торгов договора. Как следует из материалов дела, 26 декабря 2011 года на основании протокола аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка N 10−8
При принятии решения об отказе зампрокурора в удовлетворении апелляционной жалобы, суд, в том числе, исходил из того, что в соответствии со статьей 8 ЛК РФ лесные участки в составе земельного фонда находятся в федеральной собственности. Право предоставления земельных участков в пределах земель лесного фонда в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в силу статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации. Частью 3 статьи 71 ЛК РФ установлено, что к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено настоящим кодексом. На основании части 2 статьи 615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим кодексом, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор.
Как вам такой расклад дел?
Справедливости ради отметим, что 29 декабря 2017 года был принят Федеральный закон N 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков», опубликованный «Российской газетой» 31 декабря того же года, то есть фактически он стал действовать с 1 января 2018 года. Данным законом статью 71 Лесного кодекса дополнили частью 6 следующего содержания: «Победитель конкурса или единственный участник конкурса, с которыми заключен договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с частью 10 статьи 80 настоящего Кодекса не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из указанного договора, а также сдавать предоставленный лесной участок в субаренду».
Сколько лет прошло до введения данных изменений с момента вступления в силу нового кодекса? 10 лет! За это время наш российский лес мог уже полностью перейти в частные руки, в том числе кредитных организаций. То есть, принимая новый Лесной кодекс, правительство под руководством Медведева не заметило бомбы замедленного действия, оставленные правительством бывшего президента Ельцина. Или же заметило, но не желало от них избавляться! И сейчас уже нужно не только изымать устаревшие законодательные акты и проводить их ревизию, но и, очевидно, создавать новый лесной реестр для понимания, а есть ли у России и регионов право собственности еще хоть на какой-то лес, также как разрабатывать новые действенные инструменты, обязывающие новых собственников восстанавливать леса и не вырубать на экспорт оставшийся фонд.