Фабрика законов: как строится новая Государственная дума — 2

Как обнулить закон и при этом не пострадать

Обнулить, свести на нет федеральный закон можно многими способами.

Кто-нибудь когда-нибудь был наказан за то, что тот или иной закон не реализуется? Например, хотя бы через публикацию списка авторов (подписантов) законопроекта, ставшего законом, нормы которого так и не заработали или не приносят обещанный результат?

Как сократить число тех, кто убежден, что текстом закона можно разрешить любую общественно значимую проблемную ситуацию? Кто считает себя в силу своего положения вправе предлагать идею или тему закона в расчете на то, что текст будет писать не он?

Даже трудно представить ситуацию, при которой депутаты и сенаторы когда-нибудь перейдут на законопроектное самообслуживание.

Сегодня самый ненаказуемый метод обнуления закона — принять закон как рамочный. Или, что чаще встречается, перенести ответственность за прямое действие закона или, проще, за правовую подгонку норм закона поближе к жизни не через приостановку законопроектного конвейера, а через поручение уполномоченному органу исполнительной власти довыпустить необходимые подзаконные акты, обеспечивающие правоприменение закона.

В том же случае, если и после выпуска подзаконных актов закон не заработает, на авансцену выйдет тоже ненаказуемый метод поправок. Наиболее востребованный в нашей стране в последнее десятилетие. Это же не экзамен по ЕГЭ, который не пересдашь.

Вот, к примеру, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» был принят еще 20 лет назад. Но до сих пор этот закон в полном объеме так и не действует, несмотря на десятки изменений, имплантированных в него за это время. Утешает, что к 1 января 2018 года или хотя бы еще через год он дооснастится подзаконными актами как на федеральном уровне, так и подкрепится региональным законодательством. Не утешает, что 100 миллиардов тонн бытовых и промышленных отходов продолжают засорять 4 миллиона гектаров земли нашей страны.

На совещаниях в обеих палатах Федерального Собрания законодатели критикуют статс-секретарей министерств и ведомств за нарушение сроков и неразворотливость в донаписании подзаконных актов. В ответ — обязательства исправиться. И так — ежегодно, как будто и у этой проблемы нет решения, а есть только неизбежные процессуальные сложности.

Депутатов можно понять. Даже юристу-специалисту в сфере государственного права трудно пояснить, почему внутрь предусмотренной Конституцией Российской Федерации вертикали Основной закон — конституционный закон — федеральный закон время и люди вставили десяток кодексов, многочисленные законы о неких основах, каждый из которых затем разветвился множеством законов и пр.

К примеру, в нашей стране есть дипломатическая служба и дипломаты. Были и попытки написать закон об этой службе. Многолетние попытки. Неудачные — не позволял рамочный закон об основах государственной службы, затем переделанный в закон о системе государственной службы, который породил законы/подзаконы о государственной гражданской службе и др. В итоге закон о дипломатической службе все-таки был принят, но приобретя форму закона «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе министерства иностранных дел Российской Федерации».

При старте председательства в Государственной думе В. Володина об этих проблемах не то чтобы стали активнее говорить, но без излишних слов некоторые из них стали наконец-то решать. Правда, мотивируя это мнением избирателей, которые «жалуются на то, что принятые нами законы не реализуются… по причине того, что чиновниками не подготовлены соответствующие подзаконные акты и закон остаётся благим пожеланием».

Регламентные нововведения теперь устанавливают, что, если закон, который касается вопросов социальной поддержки граждан или расходов из федерального бюджета либо из бюджетов государственных внебюджетных фондов, предполагает принятие подзаконных нормативных актов, Совет Государственной думы назначает третье чтение этого законопроекта только после получения из правительства Российской Федерации подробной информации, содержащей описание этих подзаконных нормативных актов и сроков их принятия. В том случае, если закон имеет отложенный срок вступления в силу, то есть вступает в силу не со дня опубликования, а, предположим, с нового года, Государственная дума устанавливает срок, в который правительство Российской Федерации представить информацию о готовности соответствующих подзаконных актов.

Безусловно, сила инерции будет еще долго давать себя знать

В этом году правительство Российской Федерации собирается внести в Государственную думу 57 законопроектов.

Резонанс вызовет законопроект «О потребительской корзине в целом по Российской федерации». В 1992 году Президент Российской Федерации поручил правительству России рассчитывать республиканский минимальный потребительский бюджет, исходя из набора потребительских товаров и услуг, характеризующего минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг, а сам расчет использовать для разработки перспективной социально-экономической политики на период преодоления кризисного состояния экономики, для определения прожиточного минимума, для поэтапного повышения минимальных размеров оплаты труда, пенсий, пособий, стипендий и других социальных выплат. С середины 2000-х годов состав корзины стал уже определяться федеральным законом, принимаемым на следующие пять лет. Каковы будут прогнозные представления Минтруда России о потребительской корзине среднего россиянина на 2018−2022 год, узнаем в сентябре. Таков плановый правительственный срок.

Четыре новых «беспоправочных» закона от правительства России будут представлены поближе к концу года: «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (новая редакция)», «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», «О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов…», «О системе обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» в Российской Федерации».

Сорока двумя законопроектами, вносящими изменения в действующие законы, правительство России планирует их усовершенствование тоже в этом году.

Все эти законопроекты Дума будет рассматривать по новому регламентному правилу, что дает надежду на то, что необходимые стране и обществу законодательные нормы будут действительно правоприменимыми.

Остается вопрос: а каковой будет судьба 450 сверхплановых законопроектов, обсуждение которых уже ведется на федеральном портале по инициативе создавших их тексты министерств и ведомств? Даже самое значимое министерство не имеет права законодательной инициативы. Законопроект может так называться, став правительственным. Но в правительственном плане — только 57 законопроектов.

Может, имеется в виду, что министерство подготовит, обсудит, а внесет законопроект другой субъект права законодательной инициативы?

Продолжение следует.