Павел Гудев: Россия и Канада в Арктике: новые конкуренты или старые союзники?
Как это ни парадоксально, но в годы холодной войны у СССР были не только потенциальные противники в лице стран-членов
Такая кооперация имела свои практические результаты: большинство государств не оспаривало приоритет национального законодательства арктических стран; покрытые большую часть года льдами воды Северного Ледовитого океана за пределами зон национальной юрисдикции арктических государств фактически не приравнивались по своему правовому статусу к открытому морю со всеми вытекающими отсюда свободами (судоходства, рыболовства, проведения научных исследований и т.д.); наконец, под давлением советского и канадского руководства Арктика не стала предметом рассмотрения III Конференции ООН по морскому праву (1973-1982 гг.).
Изменения в арктической политике Москвы стали намечаться в конце 1980-х гг. М.С. Горбачев в своей мурманской речи предложил пересмотреть закрытый статус советской Арктики. В начале 1990-х гг. российское внешнеполитическое руководство впервые обозначило курс на отказ от приверженности секторальному подходу. В 1997 г. правительственным решением был утвержден курс на применение положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. с целью определения внешних границ континентального шельфа России в Северном Ледовитом и Тихом океанах. Подача российского представления в Комиссию по границам континентального шельфа в 2001 г. окончательно привела к кардинальному пересмотру того статус-кво, который долгие годы сохранялся в регионе. Другие арктические государства, в т.ч. Канада, были поставлены перед необходимостью адаптировать свои арктические политики под те новые международно-политические условия, которые сложились в результате действий России.
Официальная реакция Оттавы на российское представление 2001 г. была весьма сдержанной и заключалась в отказе от выдвижения каких-либо правовых оценок данного шага. Таким образом, канадское руководство старалось максимально сохранить для себя свободу выбора: иметь возможность в перспективе последовать по тому пути, который инициировала Россия, но одновременно с этим не отказываться от традиционной позиции применения к Арктике норм своего национального, прежде всего, экологического законодательства.
Два года потребовалось Канаде для принятия решения о присоединении к Конвенции 1982 г. А проведение собственных, а также совместных с Данией и США океанографических исследований стало основой для выдвижения сомнений относительно континентального происхождения поднятия Менделеева и хребта Ломоносова. Оттава считает, что поднятие Менделеева является геологическим продолжением хребта Альфа, тянущегося от канадского арктического архипелага (о-в Элсмир), а хребет Ломоносова - вероятным продолжением Гренландии.
Канада собирается закончить сбор научных данных для своей заявки в 2013 г. При этом, если канадское представление в Комиссию будет учитывать максимально возможное с точки зрения Конвенции 1982 г. расширение внешних границ континентального шельфа, то в таком случае может возникнуть ситуация, при которой канадская зона в центральной части Арктики наложится на ту часть, на которую сейчас претендует Россия. Такая же ситуация в районе Северного полюса может повториться и в отношениях между Россией и Данией.
Учитывая то обстоятельство, что Комиссия не занимается урегулированием конфликтных ситуаций, многое будет зависеть от достижения предварительных договоренностей между тремя странами. Определенные сподвижки на этом пути уже предпринимались: это и визит премьера В.А. Зубкова в Канаду в ноябре 2007 г.; и переговоры советника по правовым вопросам МИД Канады А. Кесселя и директора Правового департамента МИД России Р. Колодкина в феврале 2009 г. В 2010 г. глава МИД Канады Л. Кэннон даже подтвердил возможность подготовки совместной трехсторонней заявки в случае, если будет найден взаимный консенсус. Хотелось бы надеяться, что российский МИД, активно лоббирующий подготовку повторной российской заявки, не оставил попыток на взаимовыгодной основе урегулировать эти вероятные противоречия.
С другой стороны, в отношениях между Россией и Канадой может появиться необходимость разграничения континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий в Северном Ледовитом океане к северу от Чукотского моря. Такое развитие событий будет зависеть от того, на каком варианте делимитации исключительных экономических зон и континентального шельфа в море Бофорта остановятся США и Канада.
Оттава традиционно считала, что в соответствии с Конвенцией 1825 г. между Российской Империей и Великобританией о разграничении их владений в Северной Америке эта граница определена в рамках разграничения Аляски и Юкона (территория на северо-западе Канады) по 141 западной долготы на север вплоть до Северного Ледовитого океана и далее. В Вашингтоне настаивали, что сухопутная граница действительно проведена по 141 западной долготы, но морская граница Конвенцией 1825 г. не обозначена и должна быть проведена на равном удалении от берегов США и Канады.
Американский вариант предусматривает существенное ограничение потенциальной площади континентального шельфа США за пределами 200-мильной зоны. Однако в случае, если США удастся отстоять свои запросные позиции, в зоне их юрисдикции окажется перспективный с точки зрения энергетических ресурсов морской регион в южной части моря Бофорта. По предварительным данным запасы этого спорного участка континентального шельфа сравнимы с крупнейшим нефтегазоносным месторождением США в заливе Прадхо на севере Аляски.
Принятие канадской стороной американского варианта приведет к тому, что Оттаве представится возможность существенно расширить площадь своего континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны в Северном Ледовитом океане. Однако, непризнание США восточной секторальной границы с Канадой, основанной на Конвенции 1825 г., способно поставить вопрос о необходимости согласования уже канадско-российской границы в Арктике в 500-700 милях к северу от побережья Аляски.
В интересах России - проведение канадско-американского разграничения именно на основе Конвенции 1825 г. В таком случае мы вправе рассчитывать на поддержку секторальных линий, установленных русско-американской Конвенцией 1867 г. и Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., образующих восточную и западную границы советского/российского арктического сектора. Несмотря на то, что возрождение секторального подхода является весьма проблематичным в современных международных условиях, тем не менее, акцент на осуществлении природоохранной юрисдикции в рамках арктических секторов - вполне обоснованный подход.
Канада может быть заинтересована в таком условном возрождении секторального подхода. Во всяком случае, вплоть до сегодняшнего дня официальная позиция Оттавы основывается на том, что осуществление любых видов морехозяйственной деятельности (судоходство, рыболовство, проведение научных исследований, разработка энергоресурсов) в пределах ее арктического сектора не является свободным и должно носить строго регламентированный, разрешительный характер.
Однако многое будет зависеть от практических действий России: будет ли наша страна заявлять об исключительном следовании лишь Конвенции 1982 г. или же настаивать на синтезе ее положений с нормами общего международного права (например, акцент на исторических правооснованиях), а также активно развивать собственное экологическое законодательство. Именно на этой основе возможен пересмотр всей арктической политики, в т.ч. и в области разграничения континентального шельфа как между государствами с противолежащими (Россия-Канада, Россия-Дания), так и смежными побережьями (Россия-США, Россия-Норвегия).
Для вывода российско-канадского сотрудничества на новый уровень следует более активно использовать общность позиций относительно правового статуса Северного морского пути (СМП) и Северо-западного прохода (СЗП) в противовес претензиям других стран, склонных считать, что эти транспортные маршруты включают в себя международные проливы с правом транзитного прохода.
Как известно, Россия и Канада настаивают на том, что они проходят по "внутренним историческим водам", что предполагает их право регулировать судоходство на этих трассах и применять к ним своё национальное законодательство. С точки зрения международного морского права, страна, делающая такое заявление, должна доказать, что она в течение долгого периода времени осуществляет некий контроль за этими водами при молчаливом согласии других стран.
Сильной стороной позиций обеих стран в этом вопросе является то, что исторически процесс исследований как канадского арктического архипелага, так и островов и проливов российской Арктики осуществлялся в процессе национальных (в случае Канады - сначала под руководством Британской империи) научных экспедиций; здесь в течение столетий жили, охотились, занимались рыбной ловлей и другими промыслами представители коренных народов Севера.
С другой стороны, США, ЕС и другие страны оспаривают разрешительный порядок прохода по трассам СМП и СЗП, а также указывают на то, что Канада, например, до сих пор не демонстрирует на практике полноценного контроля за судоходством в Арктике. Последние шаги как Канады, так и России (строительство военно-морских баз, центров по поиску и спасанию, возрождение администрации СМП) способны нивелировать эти обвинения.
Канада пытается доказать, что признание Вашингтоном СЗП в качестве внутренних вод страны было бы выгодно обеим сторонам, т.к. позволило бы более жестко следить за перемещением грузов и людей в Арктике. Оттава акцентирует внимание на том, что угрозы в современном мире стали принципиально другими. Так, если в годы "холодной войны" основную угрозу безопасности США и Канады представлял СССР, то после его распада главными угрозами в Арктике стали: трансграничное перемещение различного рода загрязнителей морской среды; терроризм и распространение ОМУ; незаконная миграция и транснациональная преступность. Канадские эксперты подчеркивают, что перспектива интернационализации российского СМП также чревата увеличением рисков и угроз безопасности, что невыгодно ни США, ни странам ЕС. Соответственно, России при отстаивании своей позиции стоит учитывать эту новую аргументацию и поддержку со стороны Канады.
Признание за СЗП статуса внутренних вод, по мнению канадского руководства, не должно создать прецедента в отношении других проливов (Малаккский, Гибралтарский, Ормузский), чего так опасаются США и страны ЕС. Это связано с тем, что международным проливом, по мнению Оттавы, может являться только тот транспортный маршрут, который в течение какого-то продолжительного времени активно использовался для международной навигации. Это, в свою очередь, подразумевает его использование не только соседними странами, но и гражданскими судами и военными кораблями других государств. Этот т.н. "функциональный" подход к определению статуса СЗП применим и к российскому СМП, который вплоть до развала СССР не использовался для транзитного прохода иностранных судов.
Канада в отношении СЗП активно аппелирует к ст. 234 Конвенции 1982 г., которая разрешает прибрежным государствам принимать недискриминационные меры по регулированию судоходства в пределах своих 200-мильных исключительных экономических зон в районах, большую часть года покрытых льдами. Оппоненты Канады настаивают на том, что ст. 234 не может применяться в отношении международных проливов и не дает прибрежному государству никаких оснований на закрытие прохода. С их точки зрения, право прибрежного государства состоит лишь в том, что оно имеет возможность применять к таким районам свое собственное национальное законодательство по защите морской среды.
В ответ, канадские эксперты утверждают, что отсутствие в Конвенции каких-либо уточнений касательно применения ст. 234 к международным проливам, говорит о том, что в ходе ее разработки никто из сторон не рассматривал СЗП как международный пролив. В любом случае, принятие этой статьи в рамках Конвенции узаконило канадский "Закон о предотвращении загрязнения арктических вод" 1970 г., который ввел жесткие экологические требования для всех судов сначала в пределах 100 морских миль от канадского побережья, а с 2009 г. его действие было расширено до 200 морских миль. Россия, со своей стороны, достаточно пассивно использует экологическую риторику, тем самым сокращая свои возможности по отстаиванию национальных интересов.
Главная опасность для Канады и России заключается в том, что прогнозируемое изменение ледового слоя в Арктике может вынести на повестку дня правомерность применения ст. 234 к освободившимся ото льда районам. Освободившись ото льдов, СМП и СЗП могут стать пригодными для круглогодичной навигации, что привлечет к этому транспортному маршруту огромные грузопотоки. Увеличение судоходства, в свою очередь, поставит под вопрос применимость использования упоминавшегося ранее функционального подхода к определению правового статуса обеих трасс.
Прогнозы относительно глобального потепления климата вынудили канадских юристов уточнить официальную позицию, подчеркнув, что их "суверенитет не зависит от наличия или отсутствия льдов, а основан на исторических правооснованиях". Таким образом, Канада дала понять, что она не придерживается концепции юридического отождествления ледяных массивов и суши, и что таяние арктических льдов не повлияет на ее суверенитет в Арктике. В добавок к этому, Канада ссылается на ст. 192 Конвенции, где говорится о том, что "государства обязаны защищать и сохранять морскую среду". Оттава интерпретирует это положение как дающее ей право узаконить применение своего национального законодательства в области защиты окружающей среды к освободившимся ото льда водам между островами канадского арктического архипелага.
Россия следует и дальше более активно аппелировать к "историческим правооснованиям" в отношении СМП. Важный шаг на этом пути уже сделан - в Законе об СМП, подписанным президентом В.В.Путиным 28 июля 2012 г., Северный морской путь назван исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией Российской Федерации.
Наконец, между Россией и Канадой существует общность интересов относительно будущего развития Арктического совета, как в деле наделения его расширенными полномочиями - в т.ч. правом принимать обязательные к исполнению резолюции, а также включения в сферу его ответственности обсуждение вопросов безопасности. Канада, готовящаяся занять место страны-председателя Арктического Совета в 2013 г., выступает против активизации внимания НАТО и ОБСЕ к Арктике, полагая, что управление этим регионом должно осуществляться исключительно в рамках уже существующих структур. России выгодно поддержать такой подход.
Павел Гудев - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН