- Вадим Викторович, как вы оцениваете результаты изменений в бюджетно-налоговой системе, которые происходят последние несколько лет?

- Прежде всего, произошла централизация доходов на федеральном уровне. Большинство субъектов РФ в сопоставимых параметрах понесло потери. В частности, по Нижегородской области мы оцениваем эти потери в размере 6,5 млрд. рублей за 4 последние года. Основные изменения - это отмена или снижение ставок и нормативов таких налогов как налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, НДС, налог на прибыль, ЕНВД, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с продаж, лесные платежи. В результате этих изменений соотношение распределяемых доходов не соответствует принципу 50 на 50. Из регионов уходят наиболее собираемые налоги, с ежемесячным сроком уплаты, то есть те из них, поступления от которых гарантируют текущую бюджетную обеспеченность и ритмичность исполнения бюджета.

- Поступления от каких видов налогов снизились значительно в результате этих изменений?

- Прежде всего, это налог на добавленную стоимость, налог с продаж, ряд местных налогов. Взамен регионы получают компенсацию за счет увеличения нормативов отчисления, либо полной передачи тех налогов, собираемость которых крайне проблематична (налог на прибыль, акцизы на виноводочную продукцию, земельный налог и арендная плата за землю) и поступления, от которых являются ежеквартальными (ЕНВД, налог на прибыль организаций, перешедших на упрощенную систему налогообложения).

- Однако объем этих налоговых поступлений должен компенсировать потери бюджетной системы...

- Фактически налоги, призванные компенсировать потери бюджета, не всегда выполняют свою функцию. Речь об акцизе на ГСМ (по информации российского Минфина, за 1 полугодие 2003 года 51% поступивших акцизов сконцентрировались в бюджетах 19 субъектах и 49% - в бюджетах остальных 70 регионов). Кроме того, происходит объективный рост расходов бюджета, связанный с инфляционными процессами, ростом цен, повышением заработной платы бюджетникам и так далее. Помимо того, что регионы несут потери в рамках налоговых реформ, нужно иметь в виду, что интересы регионов ущемляются и в связи с принятием федеральных законов, касающихся правоотношений в земельной сфере. В соответствии с существующим подходом к распределению собственности на землю, значительная часть ценных земель, расположенных в городах и поселениях городского типа, переходят в федеральную собственность (в Нижегородской области это, по прогнозам, может быть более 40% земель).

Следовательно, в результате процесса разграничения госсобственности на землю доходы бюджета области сильно уменьшатся за счет перераспределения арендных платежей за землю и средств от продажи земель. Предварительно потери оцениваются в 500 млн. рублей. Вместе с тем, у регионов теряется заинтересованность в рациональном использовании земельных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. В итоге ситуация выглядит так: рост доходов территорий сопоставим с уровнем инфляции, а расходы растут быстрее, разрыв между доходами бюджета и потребностью в расходах увеличивается - на примере бюджета Нижегородской области этот разрыв в 2003 году достиг 30%, а по прогнозу на 2004 год составит около 40% (15,5 млрд.рублей), резко вырос удельный вес зарплаты в расходах, расходы территорий на развитие, на государственную поддержку промышленности и сельское хозяйство опустились в среднем на уровень 5% - 7%. Все это в конечном итоге негативно сказывается на самостоятельности муниципальных образований.

- Что конкретно можно предложить для кардинального изменения ситуации?

- Прежде всего, что касается доходной части бюджетов: в связи с принятием 25 Главы Налогового кодекса наблюдается значительное сокращение налоговой базы по налогу на прибыль, что связано с порядком списания затрат на расходы, учитываемые при формировании налоговой базы по налогу на прибыль. В настоящее время практически все расходы могут быть отнесены на затраты. В этой связи предлагаем при формировании федерального бюджета на 2004 год передать в бюджеты субъектов ставку налога на прибыль в размере не менее 2,5%. Что касается акцизов на нефтепродукты, то в целях устранения огромной неравномерности распределения акциза на ГСМ, считаем целесообразным внести изменения в главу 22 "Акцизы" части второй Налогового кодекса РФ, а именно отменить выдачу свидетельств, что предполагает введение прямого налогообложения на все операции с нефтепродуктами (проект Федерального закона разработан). Это позволит признать налогоплательщиками акциза на нефтепродукты все организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с подакцизными нефтепродуктами на территории области, и обеспечить поступление акцизов в бюджеты субъектов Федерации в объемах, которые пропорциональны объемам реализации нефтепродуктов на их территориях. Также изменить ситуацию с акцизами в пользу регионов возможно и при другой схеме зачисления акцизов на нефтепродукты - передать в 2004 году в бюджеты субъектов Российской Федерации 80% доходов от акцизов на нефтепродукты, а с 2005 года - все 100%.

Что же касается платежей за пользование лесным фондом, то проектом Закона РФ "О федеральном бюджете на 2004 год" предусмотрено зачисление платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в федеральный бюджет в размере 100% (в текущем году 100% платежей зачислялись в областной бюджет). Мы ожидаем, что это крайне негативно отразится на деятельности лесозаготовительных предприятий области, поскольку повысится себестоимость их продукции. В связи с этим мы намерены предложить Госдуме установить распределение платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину по 50% в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

Ежегодная индексация ставок земельного налога делает этот вид сборов одним из самых проблематичных. Мы предлагаем приостановить практику индексации ставок земельного налога с 2004 года как экономически нецелесообразную.

Мы также намерены предложить расширить полномочия субъектов РФ в части установления перечня видов деятельности, имеющих право применять ЕНВД. В налоговых доходах бюджетов субъектов налоги на имущество составляют пока в среднем 10-15%, однако есть серьезный задел по увеличению доходной части бюджетов за счет налога на имущество физических лиц. Для вовлечения большого количества объектов в сферу налогообложения, предлагаем законодательно разработать и утвердить механизм предоставления физическим лицам коммунальных услуг по вновь возведенным строениям только после государственной регистрации недвижимого имущества в учреждениях юстиции.

Сохранение действия налога с продаж, на мой взгляд, позволит в некоторой степени стабилизировать бюджетную обеспеченность региональных и местных бюджетов. Поэтому налог с продаж было бы целесообразно оставить как минимум до 2005 года, либо передать в бюджеты субъектов не менее 15% налога на добавленную стоимость.

- На ваш взгляд, имеет ли смысл для упрочения бюджетной обеспеченности изменить сроки уплаты налогов?

- Да, мы предлагаем определить налоговым периодом по ЕНВД календарный месяц или ввести авансовый порядок уплаты, по налогу на имущество предприятий - ежемесячная уплата с окончательным расчетом по итогам года. Дело в том, что поступление налоговых платежей не обеспечивает ритмичности финансирования расходов бюджета: например, земельный налог и налог на имущество физических лиц уплачивается 2 раза в год, налог на имущество юридических лиц и ЕНВД - ежеквартально. Из года в год в 1 квартале возникает кассовый разрыв.

- Требуется ли внести изменения в механизм исполнения расходов?

- Основными расходными статьями являются на сегодня финансирование федеральных законов, кредиторская задолженность по ЖКХ, государственные минимальные социальные стандарты. В частности, на финансирование ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" из федерального бюджета выделено в 2003 году лишь 46% от полной потребности области в средствах, а исполнение закона "О ветеранах" передано на региональный уровень без финансового обеспечения. Поэтому мы предлагаем, во-первых, производить расчет расходных обязательств субъектов исходя из прогноза фактически производимых расходов, во-вторых, предусмотреть при формировании федерального бюджета средства на погашение кредиторской задолженности по ФЗ. В части кредиторской задолженности по ЖКХ, необходимо пересмотреть лимит выдачи гарантий субъекта именно под заимствования муниципальных образований, направляемых на реализацию проектов в сфере ЖКХ, в сторону его увеличения. В связи с планируемой передачей до 2005 года на региональный уровень расходов, связанных с выплатой заработной платы и осуществление учебного процесса в общеобразовательных школах, в первую очередь необходимо разработать закон, устанавливающий нормативы бюджетного финансирования по разделу "Образование".

- При этом не меньшее беспокойство экономистов вызывает на сегодня и система межбюджетных отношений.

- Да, к сожалению, при прогнозируемом росте доходов федерального бюджета на 2003 год в 113% и создании стабилизационного фонда федерального бюджета в объеме 83,4 млрд.рублей, рост объемов финансовой помощи регионам составил около 1,5%. В то же время рост потребности в расходах консолидированного бюджета - за счет повышения на 30% заработной платы бюджетникам, роста тарифов на энергоресурсы и т.д. предполагается на уровне 130%. Наше предложение - рассмотреть возможность направления 15-20% профицита федерального бюджета, формирующего стабилизационный фонд, на финансовую поддержку регионов.

На мой взгляд, также целесообразным будет реструктуризация и списание части задолженности бюджетов субъектов РФ по бюджетным ссудам, так как получение ссуд на покрытие кассовых разрывов регионами - это также зачастую последствия решений федеральных властей.

- По вашему мнению, основные проблемы бюджетной системы лежат в области законодательства?

- Не только. Эту проблему мы решаем и "изнутри": в настоящее время в области проводится большая работа по наращиванию доходного потенциала, оптимизации бюджетных расходов, инвентаризации бюджетной сети, анализу объема платных услуг и т.д. Но в любом случае, пока не будет действовать принцип сбалансированности бюджета, пока потребность в средствах будет превышать возможности бюджета на 30%-40%, а бюджет региона на 96% состоять из расходов на поддержание жизнеобеспечения области и на 4% - из средств на капитальное строительство, сложно будет говорить об успешных преобразованиях бюджетной системы страны. Если вопрос финансового обеспечения всех уровней бюджетной системы не будет решен, то любое реформирование в бюджетной сфере окажется под угрозой.