ИА REGNUM публикует поступивший в редакцию доклад директора института истории, государства и права Приднестровского государственного университета им. Т.Г. Шевченко Ильи Галинского на состоявшемся 1 сентября в Тирасполе круглом столе на тему "Переход к пропорциональной системе выборов в контексте проведения реформы партийно-политической жизни Приднестровья: политические и юридические аспекты".

Мировой опыт реформирования избирательных систем: востребованность и эффективность

Избирательная система традиционно считается одним из важнейших политических институтов, который существенно влияет на всю политическую систему общества. Объясняется это тем, что избирательная система определяет конструкцию выборной демократии государства, способы выявления и реализации воли граждан на предмет выбираемых органов государственной власти. Но, пожалуй, самое главное - с помощью выборов граждане формируют жизнеспособные и эффективные органы государственной власти. Именно поэтому, вокруг проблемы поиска оптимальной избирательной системы политиками, общественными деятелями и научными экспертами ведутся бурные дискуссии, и в перспективе, будет сломано еще немало копий.

Эффективность той или иной избирательной системы, как подчеркивают политологи, в первую очередь зависит от того, насколько она является отражением политической, электорально-правовой культуры населения, правосознания граждан и соответствует текущему состоянию развития общества. Другими словами, только через призму фактического состояния сегодняшнего приднестровского социума, социально-экономических отношений и политической системы ПМР, имея перед глазами многосторонний опыт функционирования различных избирательных систем в мире, можно обсуждать, дискутировать и предлагать те или иные максимы в реформировании избирательной системы Приднестровья.

В концептуальном плане вопрос выбора конкретной избирательной системы весьма неоднозначен. Дело в том, что очень часто выбор той или иной избирательной модели упирается в исключительные политические предпочтения. А именно: что именно следует учитывать при ее выборе: реальное представительство населения в выборном органе? Сильный представительный орган, даже в ущерб реальному представительству? Исключительно партийный принцип ее организации. Или же - в ее основе должна лежать комбинация первого, второго и третьего?

Целесообразность реформирования существующей в Приднестровье избирательной системы и возможность перехода на выборы представительных органов власти с мажоритарной на пропорциональную или смешанную избирательную систему в последнее время достаточно активно обсуждается в приднестровском экспертно-политической сообществе. Иначе говоря, вопрос стоит следующим образом - насколько изжила себя мажоритарная система выборов, используемая в Приднестровье при выборах органов законодательной власти и насколько востребована иная (пропорциональная или смешанная) избирательная система в наших социально-политических условиях. Вопрос этот, не такой простой, как может показаться на первый взгляд, поскольку смена избирательной системы, в том числе, может привести к масштабным изменениям, как в самой политике государства, так и в жизни приднестровского общества.

Комментировать имеющийся мировой опыт в области становления и формирования избирательных систем достаточно сложно, поскольку, в каждом конкретном случае необходимо анализировать конкретные фактические реалии, которые диктовали определенные резоны, определившие выбор той или иной избирательной системы в тех или иных странах мира. Не надо забывать, что выбор избирательной системы - это в значительной степени выбор как представительства, так и партийной системы. В данном контексте отметим, что развитие и становление политических партий и, соответственно, избирательных систем в большинстве стран мира, в основном проходило в условиях господства мажоритарной избирательной системы, то есть сформировалась она исторически первой. И лишь по мере укрепления политических партий в результате относительно длительного развития многопартийности возникает пропорциональная избирательная система, а уж затем, и смешанная. По оценкам экспертов, сегодня около 55% государств мира используют мажоритарную избирательную систему, 35% - пропорциональную и 10% - смешанную.

Идеальной избирательной системы, говорят специалисты, не существует. Международные избирательные стандарты не устанавливают каких-либо предписаний государствам при выборе той или иной избирательной системы. Сама по себе мажоритарная или пропорциональная избирательные системы не могут служить показателем ущемления народного суверенитета или нарушения основных политических прав граждан. С точки зрения демократии нет никакой разницы, по какой избирательной системе проходят выборы. Каждая из них имеет, свои сильные и слабые стороны, свои достоинства и свои недостатки. Более того, одна и та же система совершенно по-разному проявляет себя в конкретно-государственных условиях разных стран. Поэтому вопрос выбора избирательной системы это всегда очень сложный вопрос, ибо от выбора системы во многом зависят результаты выборов и будущее страны.

В контексте заявленной темы круглого стола, мне хотелось бы более детально рассмотреть пропорциональную избирательную систему. Первым государством в мире, которое реализовало ее у себя, стала Бельгия. Сегодня, эта система функционирует уже более чем в 60 государствах мира, в которых насчитывается более 150 ее разновидностей. Специалисты в области избирательного права считают, что главным ее преимуществом является большая справедливость и демократичность - собственно то, что она позволяет избирать парламент (Верховный Совет), политический состав которого адекватно отражает политический плюрализм общества, распределять места в парламенте между партиями в пропорции к весу голосов, значительно уменьшает количество потерянных голосов, ограничивает рост "региональных вотчин", делает разделение власти между партиями и группами интересов более очевидными.

Самые различные группы избирателей в этой системе могут обеспечить места для своих представителей, а малые партии получают возможность быть представленными в парламенте. Более того, при открытых списках (например, в Финляндии, Бразилии) данная система позволяет избирателям выбирать и кандидата, и политическую партию, и таким образом уменьшает влияние партий на персональный состав своих представителей в парламенте. Кроме того, если в стране установлен низкий проходной барьер в парламент (скажем для Приднестровья, с учетом небольшого населения - это 1-2 процента), то это позволит наиболее адекватно отразить в Верховном Совета весь спектр политических сил Приднестровья, согласно их реальному влиянию на массы. (В 2007 году ПАСЕ в своих рекомендациях призвала власти государств, в нее вхощящих, не устанавливать процентный барьер для парламентских выборов выше 3%). Наконец, многие политологи считают, что переход к пропорциональной системе приведет к стимулированию развития политических партий и многопартийности, к резкому возрастанию роли политических партий в жизни общества.

Однако, эти достоинства проявляются не автоматически, а только при соблюдении определенных условий. Все демократические страны мира сегодня живут по системе выборов, в основе которой лежат политические партии, которые формируют политический спектр и структуру действующей власти. Поэтому существование в стране развитой партийной системы, которая позволяет гражданам свободно объединяться в политические партии, которые, в свою очередь, отражают социальный и политический расклад общества - безусловно, является одним из таких условий. Более того, вся процедура выборов должна быть ориентирована на многопартийность. В качестве примера можно привести Германию, где в различных выборах (в том числе и на земельном уровне) участвует около 70 политических партий и избирательных союзов, а в выборах в Европейский парламент принимает участие более 30 партий.

Признавая определенные преимущества пропорциональной системы перед мажоритарной, вместе с тем, нельзя не обратить внимание на ее слабые стороны. Многие ученые утверждают, что введение пропорциональной системы на ранней стадии развития демократии, в отсутствии сильных устоявшихся партий, дробит, фрагментирует партийную и политическую системы, приводит к их неустойчивости. Например, в Испании и Нидерландах число партий, представленных в парламенте, доходит до 10-12. Такая же картина наблюдалась до 80-х годов в Италии, что приводило к постоянному хаосу в правительстве и парламенте. В силу чего она вынуждена была перейти на смешанную систему, что стабилизировало политическую жизнь в стране. То же самое произошло и во Франции. Важно также уяснить, что коалиционное правительство, если оно будет состоять из идеологических противников, будет просто не в состоянии провести какие-либо серьезные конструктивные реформы. При данной системе, маленькие, маловлиятельные партии получают непропорционально большую власть (как, например, в Польше, при "мягкой" пропорциональной системе) и возможность шантажировать партии более крупные и сильные. Также, данная система открывает путь для прохождения в парламент партий левацкого и экстремистского типа. Если же при этом, используются еще и закрытые списки, то велика возможность использования технологии "паровоза", что, кстати, мы регулярно наблюдаем на выборах в ГД РФ. Кроме того, эти списки, дают большую власть партийным лидерам, которые собственно и определяют очередность кандидатов в списке партии. Наконец, многие эксперты утверждают, что пропорциональная система приводит к сокращению влияния депутатов на общество. А на региональном и местном уровне, это может даже привести к тому, что практически все депутаты местного законодательного органа будут представлять интересы одной структуры или одной партии. СМИ России в 2009 году писали о курьезном случае, который произошел на местных выборах в Челябинской области. Там, при выдвижении кандидатов было представлено три партийных списка, в которых: один список возглавлял директор местного санатория, другой - начальник охраны этот санатория, третий - начальник коммунальной службы этого же санатория.

В условиях Приднестровья, когда приднестровское общество, во многом в силу своей международной непризнанности и социально-политической нестабильности, еще далеко от четкой и ясной политической структуризации, когда партийная система все еще находится в стадии формирования, использование в полной мере потенциала пропорциональной системы при выборах органов законодательной власти, на наш взгляд, несколько преждевременно. Дело в том, что в массовом сознании приднестровцев сам институт политических партий не укоренился в качестве востребованной политической силы. Они во многом не понимают смысла самого института многопартийности, воспринимают его как некую фасадную многопартийность.

По мнению большинства приднестровских экспертов и многих общественных деятелей, ряд приднестровских политических партий в большой мере являются, по сути, структурами, не выражающими социальные интересы крупных общественных групп, и которые не объединены по принципу близости совокупных экономических, социальных и политических потребностей. Наоборот, многие нынешние партии, функционирующих в политическом поле Приднестровья, публично, в том числе и в предвыборной агитации, пытаются выражать интересы всех приднестровцев. Реальный же уровень связи приднестровских партий с обществом существенно отстает от уровня, присущего развитым партийным системам в демократических государствах мира. В результате чего, как заявляют, политологи, складывается ситуация, когда не политические партии выражают интересы приднестровских избирателей, а, наоборот, народ должен оказывать им содействие в продвижении к политической власти.

Это приводит к тому, что партии, в обыденной жизни, воспринимаются населением Приднестровья не как инструмент политического участия, а в большой мере, как инструмент политического манипулирования. Социологические исследования, проведенные как в России, так и в Приднестровье говорят о том, что уровень доверия граждан к политическим партиям достаточно низкий и партиям как политическому институту население не доверяет (в России, например политическим партиям как таковым доверяет всего лишь около 19% опрошенных, в Приднестровье и того меньше - около 10%).

Именно поэтому, на наш взгляд, в нынешних условиях становления приднестровской партийной системы, оптимальной для Республики на переходный период, могла бы стать смешанная система выборов, которая позволила бы совмещать положительные свойства как мажоритарной, так и пропорциональной систем, учитывать интересы не только партийных, но и территориальных групп населения, и проводить выборы как на основе мажоритарной, так и пропорциональной избирательной системы. Иначе говоря, при данной системе часть депутатов Верховного Совета могла бы избираться по партийным спискам, а часть по мажоритарным округам. Данная система применяется сегодня более чем в 20 странах мира, в том числе в таких демократических странах, как Германия, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Италия, Болгария, Литва. Хотя, опять-таки, в разных странах эта система достаточно разная, имеющая свои особенности. В одних происходит чисто механическое сочетание этих двух систем с их плюсами и минусами. Но в других государствах, скажем, в Германии, существует смешанная связанная система, где эти две системы соединены не механически, а работают в комплексе. И это позволяет им сохранять достоинства обеих систем и минимизировать их недостатки. Или, например, в Венгрии, где 176 депутатов избираются по индивидуальным избирательным округам, 152 депутата по областным спискам, а 58 депутатов получают мандаты в соответствии с долей голосов, отданных по всевенгерским партийным спискам. Отсюда вытекает ценнейшее качество этой системы: возможность в условиях многопартийности не сводить выборы только к борьбе политических партий (по партийным спискам), а сочетать партийность выборов с борьбой отдельных кандидатов, в том числе и независимых. Более того, при смешанной системе, отмечают эксперты, отклонение от истинно пропорциональной системы даже ниже, чем при обычной пропорциональной системе.

Данная система, реализуется также в Нагорном Карабахе, в котором, кстати говоря, функционирует наиболее развитая из всех непризнанных государств постсоветского пространства партийная система. Там 17 депутатов избирается по мажоритарной системе, а 16 по партийным спискам. К смешанной системе собираются сегодня переходить и в Абхазии. На днях, председатель парламента Абхазии Валерий Бганба заявил, что в республике создана рабочая группа по разработке нового избирательного кодекса. Скорее всего, в его основе будет лежать смешанная избирательная система. По крайней мере, он пояснил, что поскольку партийная система Абхазии недостаточна развитая, сам выступает именно за смешанную систему.

Нельзя не сказать и о том, что к смешанной избирательной системе уже вернулась наша соседка Украина, и 28 октября выборы в Верховную Раду буду проходить именно по правилам этой системы. Да и в самой России все больше и больше ведущих политиков и государственных деятелей заявляет о необходимости возвращения к смешанной системе выборов с некоторыми модификациями.

Разумеется, все мы понимаем, что приднестровское избирательное законодательство, конечно же, тоже нуждается в реформировании с учетом и в соответствии с происходящими в обществе изменениями. А так как избирательная система является весьма чутким индикатором реальных политических процессов, протекающих в приднестровском обществе, вводить новеллы в наше избирательное законодательство и партийно-избирательную практику следует с особой тщательностью и осмотрительностью. Другими словами, мы не должны слепо копировать опыт других стран, даже самый хороший, поскольку большинство избирательных систем, функционирующих в ведущих демократических странах мира, складывались годами и десятилетиями. В Великобритании, например, и того больше - на протяжении 150 лет. Там только после появления современных политических партий избирательная система претерпела пять кардинальных реформ.

В то же время, лучший мировой опыт в области избирательного законодательства и избирательной практики мы, конечно же, не должны игнорировать, наоборот, изучать и по мере возможностей использовать у себя в Приднестровье. Несомненно и то, что приднестровский социум нуждается в широкой государственной, научной и общественно-партийной дискуссии по вопросу реформирования существующей в Приднестровье избирательной системы, роли и месте политических партий в жизни приднестровского общества, созданию условий для развития многопартийности.