Медведев и три конверта: еще «реорганизация» или уже «готовь три конверта»?
Д. Медведева не устраивает, что аппарат государства сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации и работает по инерции — так он обосновывает необходимость реформы российской системы государственного управления. Поскольку мне довелось прожить в СССР не худшую и не малую часть жизни, захотелось понять: какой конверт вскрыл премьер?
В советские времена ходил такой анекдот.
Снимают с работы первого секретаря райкома партии. Он передает дела сменщику, открывает сейф. А там — три пронумерованных конверта. Что за конверты?
«Будет плохо — вскроешь первый, — говорит уходящий преемнику.— Потом, когда будет еще хуже — второй вскроешь. А если будет невмоготу — третий».
Прошел год. Ничего не получается у новичка. Вспомнил про конверты. Открыл первый. Там записка: «Вали всё на меня». Так и сделал. Пронесло.
Через год, когда стало еще хуже, планы все в провале, открыл второй конверт. Там: «Проводи реорганизацию». Опять пронесло: ну кто, действительно, тронет человека, который проводит реорганизацию?
Через год пришлось вскрывать третий конверт. Читает: «Готовь три конверта».
Президент назвал развал СССР величайшей трагедией XX века. Кто не жалеет о распаде Советского Союза, у того нет сердца; кто хочет воссоздать его в прежнем виде, у того нет головы. А премьер хочет избавиться от всего советского. Двадцать шесть лет прошло, а все мучает вопрос — кто же развалил часовню?
Не всех.
Куратор Открытого правительства, министр Российской Федерации (без портфеля) М. Абызов прямо заявил:
«В системе госорганов России необходимо возродить советскую практику ответственности за результат, когда чиновника исключали из КПСС и увольняли с работы за невыполненное важное поручение. Ответственность за результат в культуре российского госуправления отсутствует как класс(сталинское выражение — А.М.) уже многие десятилетия. В советское время ответственность за результат: не сдал завод вовремя — извини меня, партбилет на стол. Уволен! Мы потеряли эту систему с 1990-ми годами. Ее необходимо возродить».
Правительственный сайт «Открытое правительство» увлечен новыми приоритетными проектами, но основной упор делает на реформе контрольной и надзорной деятельности.
В России более 2 млн требований по 190 видам контроля и надзора. Будут сокращать. По принципу два к одному: два требования к бизнесу отменяют при принятии каждого нового. Концепция «One in — two out». Но это — в будущем. Общая задумка — за восемь лет преобразовать государственный контроль и надзор из репрессивного в партнерский, а проверку — в подарок, при которой будет запрещено навязывание инспекторами различных услуг, экспертиз, сервисов, изделий, необходимых для выполнения обязательных требований.
Предприниматель будет снят «с крючка», когда ему устанавливали после проверки заведомо неисполнимые сроки. Инспекторы должны будут руководствоваться чек-листами — списками контрольных вопросов. Готовят к внедрению клиентоориентированные электронные сервисы для бизнеса и технология блокчейн (blockchain). Состоится переход от долгих и дорогих очных проверок к дистанционным методам контроля — с помощью телеметрии, датчиков, фото‑ и видеофиксации и интернета вещей.
Необходимые деньги из бюджета будут предусмотрены.
При советской власти вопрос контроля и надзора ставился по-иному. При обсуждении этой темы всегда начинали с ленинской работы «Как нам реорганизовать Рабкрин» (рабоче-крестьянскую инспекцию). Ленин утверждал, что в этом деле лучшая опора — опыт собственных действий в наиболее опасные моменты.
«Надо сосредоточить лучшие наши партийные силы… прибегая к мобилизации лучших из наших рабочих…
Рабкрин должен быть сведен к 300−400 служащим, которые должны быть высоко квалифицированы, особо проверены по части добросовестности и по части знания нашего госаппарата, особо надежны, выдержать особое испытание относительно знакомства их с основами научной организации труда вообще и в частности труда управленческого, канцелярского и т. д., с высоким жалованьем».
Может, объявить партийный призыв на госслужбу? Для советских времен партийный призыв, комсомольская путевка — обычное дело. Д. Медведев тоже говорил о партии на сочинском Международном инновационном форуме, основная тема которого была «Новое качество государственного управления: проекты для роста, проекты для жизни». Он сообщил, что почти 40 тыс. мандатов во время последней избирательной кампании были предметом политической конкуренции между различными политическими силами. Победила «Единая Россия».
Для чего он это сказал? Чтобы сосредоточить лучшие партийные силы (не прибегая к мобилизации лучших из рабочих) на реформе госуправления? На работе, например, в контрольно-надзорных органах?
Нет. Для связки времени. Чтобы сообщить о победе партии, у которой он лидер.
На том же сочинском форуме А. Кудрин предложил убрать поручения из практики госуправления. Как класс, как он выразился (это выражение не Ленина, а Сталина — А.М.).
«Почему у нас по-настоящему не работает стратегическое управление и стратегическое планирование? Когда приходят поручения, они захватывают нас процентов на 60, от 60 до 80%, они важнее. Их невыполнение повлечет за собой организационные и кадровые решения, а за невыполнение ключевых целей и индикаторов федеральных целевых программ, может быть, пожурят».
Именно поэтому мы сегодня стараемся переходить от модели управления по поручениям, к управлению по результатам — так ответил Д. Медведев. И дал примерно три тысячи поручений министерствам и ведомствам.
Трудотени
Советский руководитель области начинал рабочий день с двух непременных вещей, которые определяли его график.
С редакционной статьи газеты «Правда», в которой — это знали все — содержались последние установки руководства страны. Статья размещалась на первой газетной полосе, была передовой статьей, прозывалась передовицей. Это — первое.
Второе — с анализа ежедневного графика хода строительства производственных объектов, школ, дорог. Со сводок о надоенном молоке. О пахоте, посевной или уборочной. О заготовке продовольствия и кормов. Об основных показателях промышленного производства. И так далее. Все это становилось предметом дальнейшего обсуждения по горизонтали и вертикали власти.
А уже потом — плановые мероприятия.
Руководители сельских районов начинали в пять утра, если это лето. И в шесть, если зима. В промышленных районах — на пару часов позже. Окончание — как придется. Все так работали. Но не пиарились.
Каков нынешний день губернатора? Некоторые наиболее тщеславные руководители практикуют такой самопиар — выберут один день в году, наиболее насыщенный. Позовут с собой корреспондента и — в дорогу.
Вот хроника такого дня одного поволжского губернатора.
В полдень, в одном из волжских сел, — первый фестиваль сыра. Торжественная часть, после которой — открытие нового здания пожарного депо. Осмотр водозабора в том же селе.
Потом — торжественная церемония ввода в эксплуатацию оборудования для производства аккумуляторных батарей нового типа на предприятии — акционерном обществе. Это уже — в другом месте.
Оттуда — на день города. Поздравление жителей.
После торжественной речи — общение с народом.
Как пишет корреспондент, «очень хотелось услышать, о чем они его просили, но звук музыки не предоставил мне ни малейшего шанса».
Всё. Возвращение в столицу губернии.
И что хотел сказать этим своим трудоднем?
У соседа-губернатора, которого очень хвалят в правительстве России, день отличался. По форме.
Понедельник, 8:00. Совещание по вопросам информационной и внутренней политики, после чего — аппаратное совещание с участием глав администраций муниципальных образований области.
Затем — расширенное заседании коллегии Управления ФНС России по области. Зачем? Глава региона рассказал о механизмах социально-экономического развития, реализующихся в области, обозначил предварительные итоги работы и прогнозы показателей на ближайшую перспективу. Поблагодарил руководство и сотрудников регионального управления налоговой службы за добросовестную работу в тесной взаимосвязи с правительством области. После чего провел расширенную встречу с членами фракции «Единая Россия» в Законодательном собрании области, руководителями депутатских групп партии «Единая Россия» Советов депутатов муниципальных образований, главами администраций муниципальных образований и членами правительства области.
В обед губернатор принял участие в пленарном заседании межрегиональных рождественских образовательных чтений. Далее провел заседание координационного совета по внедрению стандарта развития конкуренции. С заместителем руководителя аналитического центра при правительстве Российской Федерации подписал план по реализации Соглашения о взаимодействии между правительством области и центром.
В конце рабочего дня губернатор провел встречу с главами администраций муниципальных образований.
Фамилии этих губернаторов — никакая не тайна. Интернет. Там все есть.
По-моему, это не трудодни, а трудотень.
Прочитал два доклада еще одного губернатора. Один — послание Законодательному собранию. Второй, через пару месяцев, — отчет правительства о работе за год.
В первом, по примеру президента, — задачи.
Во втором — сплошной позитив. Тошнота. Никаких недостатков. Есть затруднения, но все причины — внешние. Мир — турбулентен.
В советские времена никогда не использовали такой метод, как оценка хода и итогов работы по самоотчетам. Никогда и нигде. Обязательно — выездная проверка и очное обсуждение итогов на заседании коллегиальных органов. Сейчас — только самоотчеты. А мониторинг чего-либо — это тоже на основе самоотчетов.
А для чего Д. Медведев собирается ввести KPI? По-русски — это ключевые показатели эффективности.
Любимый всеми госуправленцами Сингапур этим не пользуется. Как разоткровенничался М. Абызов, «я задавал вопрос премьер-министру Сингапура, каким образом он контролирует работу министров? Какие у них KPI? Он ответил, что у них нет KPI, у них есть миссия и принципы. Основной девиз госуправления в Сингапуре — «Лучшие сыны и дочери сингапурского народа — на государственной службе!»
Но вот что интересно. Премьер Медведев предложил определить KPI для каждого министерства и создать «приборную панель», учитывающую общественную оценку их действий. Министры должны нести персональную ответственность за достижение KPI, а не «просто отчитываться о выполненных поручениях».
В 2012 году Д. Медведев утверждал другое: ключевые показатели эффективности важнее установить не министрам, а заместителям министров, руководителям департаментов и людям, которые выполняют свою работу на профессиональных началах. Министр является политической фигурой и связан политическими обязательствами. В советские времена помнили, что говорили наверху и пять лет назад, и ранее.
Но пока в правительстве продолжают изобретать велосипед, руководство, например Минтранса, само открыто сетует на рутину в работе, в том числе разнообразную переписку, на которую уходит 80% времени госслужащих.
Вторая по степени интенсивности обсуждений в Открытом правительстве тема — о привлечении общественности к деятельности министерств и ведомств и создание методики оценки и критериев эффективности деятельности общественных советов при федеральных министерствах и ведомствах.
Такое было, но в самые первые годы советской власти, когда на службу и на высокую зарплату были привлечены лояльные к власти буржуазные специалисты из «старого госаппарата», но все они были поставлены под особый контроль комиссаров, партийных и рабоче-крестьянских организаций.
Уровень некомпетентности достигнут во всех ведомствах?
10 лет назад правительство и депутаты принимали в среднем 5 тысяч нормативно-правовых актов в год, в прошлом году было принято 25 тысяч нормативных актов.
Конституционный суд с 2010 года принял 124 резолюции о признании неконституционными норм законодательства.
«Кодексом-чемпионом» по изменениям стал Налоговый кодекс, в который ежегодно вносится 300−400 поправок.
В закон о госзакупках внесено уже около 1,5 тыс. изменений. По мнению федеральной антимонопольной службы, огромные государственные ресурсы сегодня уходят мимо конкурентных процедур. Действует принцип «чужие здесь не ходят». Новых поставщиков у нас не появляется, барьер входа на рынки для новых предприятий крайне высок. За последние три года динамика показывает, что на сегодняшний день мы имеем драматическое ухудшение качества закупок как в государственном секторе, так и в окологосударственном.
С 2012 года неравенство регионов — с точки зрения финансового благополучия — выросло примерно на 10%. Открытое правительство считает, что «изменения менталитета госслужащих» удалось добиться только в шести «показательных регионах»: Татарстане, Ульяновске, Калуге, Белгороде, Тамбове и Москве. Так и не помогла ежегодная двухмесячная учеба 60−70 государственных служащих высшего эшелона — сотрудников администрации президента, аппарата правительства, федеральных министерств в Сингапуре, Китае, Южной Корее, о которой писали СМИ. В правительстве считают, что в России не создана современная система подготовки кадров для государственной службы. В советские времена так огульно профессуру не обижали. Что же касается слова «современное», которое используется тогда, когда нечего сказать по существу, то Гиппократову учению о темпераменте человека — две половиной тысячи лет. Устарело? Не современно?
Может, вопреки современным тенденциям, надо повнимательнее присмотреться к тому, что было в практике госуправления во времена СССР?