Сегодня достаточно очевидно, что главный ресурс, который необходимо использовать с точки зрения изменения ситуации в жилищно-коммунальном секторе, - это определение правил взаимоотношений и оптимальной пропорции между властью и бизнесом в секторе, а также создание мотивации для того, чтобы эта сфера была привлекательной для бизнеса.

По существу, у власти есть два ресурса, которые определяют ее отношение к коммунальному сектору. Первый - это собственность. Кто управляет сегодня муниципальной собственностью в ЖКХ? В подавляющем большинстве случаев в жилищно-коммунальном секторе работают унитарные предприятия, которые фактически находятся вне рамок реальных рыночных отношений. Объективно говоря, унитарные предприятия, по сути, являются продолжением административных структур органов местного самоуправления.

Второй ресурс - регулирование, связанное с тем, что в коммунальном секторе работают в основном естественные монополии. Сегодняшние ключевые подходы к тарифному регулированию подталкивают тех, кто работает в этом секторе, к абсолютно неэффективному поведению и, в конечном счете, к увеличению затрат. Простой пример - тарифы формируются так: чем больше себестоимость, тем больше шанс получить более высокий тариф. Любой хозяйствующий субъект в таких условиях будет заинтересован в том, чтобы увеличивать себестоимость, а не сокращать ее.

По сути дела, правила сформулированы таким образом, что отрасль просто экономически не может работать нормально, т.е. ресурсосберегающе и эффективно. Не изменив эти правила, бесполезно говорить о привлечении сюда бизнеса, потому что бизнесу нужна мотивация к эффективности. И как следствие этого бизнеса в коммунальном секторе практически нет.

Постараемся разобраться с ответственностью различных органов власти за положение дел в коммунальном секторе. По большому счету, все коммунальные услуги, которые получает население, связаны с четырьмя видами потребляемых ресурсов и обслуживающих систем. Это газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение и канализация, а также теплоснабжение. Понятно, что рынки газо- и электроснабжения носят общегосударственный или региональный характер, а теплоснабжение, водоснабжение и канализация - сферы локальные, поселенческие, которые должны находиться в полной компетенции органов местного самоуправления. Однако сегодня у нас в этом отношении царствует полная законодательная неразбериха.

Первое - согласно нашему законодательству, ответственность за обеспечение коммунальными услугами лежит на органах местного самоуправления. Но на самом деле органы местного самоуправления могут реально отвечать только за то, что находится в их полной компетенции, - за те услуги, которые оказываются на локальных товарных рынках, в частности, за тепло- и водоснабжение. Понятно, что с электроснабжением и газоснабжением ситуация принципиально иная, и здесь должны быть иные подходы.

Остановимся в первую очередь о проблемах тепло- и водоснабжения и канализации.

Сегодня для всех очевидна кризисная ситуация с унитарными предприятиями, и стоит вопрос о том, что делать дальше. На мой взгляд, возможные альтернативы можно разделить на три подхода.

Первый условно назовем "немецкой" или "североевропейской" моделью. Он предполагает, что коммунальные предприятия тепло- или водоснабжения являются акционерными предприятиями, основной пакет акций которых или все 100 процентов принадлежит муниципалитету. Эта модель сейчас в России обсуждается как наиболее привлекательная.

Вторая возможность организации взаимодействия власти и бизнеса - это муниципальная собственность на инженерные инфраструктурные объекты и управление этими объектами на контрактных условиях бизнесом. Эта модель сейчас интенсивно развивается по всему миру, но законодатели ее французы, поэтому назовем ее условно "французской" моделью.

И третья модель - модель полной приватизации, когда коммунальные объекты переходят в полную собственность частных компаний. В сфере водоснабжения только два государства пошли по этому пути - это Великобритания и Чили. Поэтому назовем эту модель "английской".

Если провести сравнение этих вариантов развития, то, на мой взгляд, для России приемлема только вторая модель. Недостаток первой в том, что она ориентирована не на реальный бизнес. Конечно, это лучше, чем унитарные предприятия; она вписывает муниципальные акционерные общества в единую правовую среду, создает инструменты управления ими, создает систему взаимоотношений между властью и этими акционерными обществами через институты совета директоров, через управляющих акционеров и т.д. Но "немецкая" модель не решает ключевую задачу - формирование эффективного частного менеджмента, потому что в любом случае все политические риски, связанные с влиянием муниципалитета на этот бизнес, сохраняются, причем они не формализуются в рамках контрактных отношений. Бизнес не пойдет в такие предприятия, потому что влияние власти на них критически велико, и оно перманентно. Таким образом, эта форма организации ориентирована на получение бюджетных денег. Пример Восточной Германии - яркое тому подтверждение. Там ликвидировали остатки социалистической системы, создав акционерные муниципальные компании, и накачали эти компании федеральными бюджетными деньгами. Мы такого себе позволить практически не можем. И еще вопрос - нужно ли это себе позволять. С моей точки зрения, этот путь для России крайне проблематичен.

Второй путь, связанный с закреплением собственности за органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса для управления этой собственностью, на мой взгляд, видится весьма привлекательным для России. Первое - мы никогда не должны забывать, что сфера коммунального обслуживания это сфера социальная, высокорискованная для России в силу наших климатических проблем, в силу нашей огромной территории и других особенностей. В этой сфере даже в благополучной Англии сейчас возникают серьезные конфликты, так как она требует очень развитой правовой среды и культуры взаимоотношений между публичным характером предоставления услуг и интересами частного бизнеса. У нас таких отношений нет, и четкого правового поля тоже нет.

Нужно отметить, что вариант, где собственность остается муниципальной, а работает на ней частный бизнес, - это путь, по которому сейчас идут в первую очередь страны третьего мира. И это понятно: в Западной Европе принципиальные решения по вопросам управления коммунальной инфраструктурой принимались гораздо раньше. Но в то же время это путь, по которому сейчас активно пошла Восточная Европа. Можно говорить о формах контрактных отношений между управляющей организацией (частным бизнесом) и органом местного самоуправления. Это может быть просто договор возмездного оказания услуг или договор аренды - разница между этими договорами - в распределении обязанностей и рисков. Но в конечном счете мы должны прийти к тому, что сейчас в России не работает, - к концессионному соглашению.

Смысл договора концессии в том, что полную ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры несет частный оператор. Для этого заключается контрактное соглашение, формируется соответствующая тарифная политика, концессионер принимает на себя определенные инвестиционные обязательства. В этой ситуации задача органов местной власти - не принимать участие в управлении, а только отслеживать через систему мониторинга и целевых показателей, насколько концессионер выполняет свои обязанности, справляется он со своей задачей или нет.

То, что сейчас происходит в России, это первые шаги по направлению к такой системе. Инициатива "Российских коммунальных систем", информация об аренде водоканала в городе Перми - это и есть попытки выстроить подобные взаимоотношения. Однако пока здесь все чрезвычайно рискованно.

Еще один очень важный момент. Принципиально важно, на мой взгляд, говоря о привлечении инвестиций, несколько сместить акценты. Речь должна идти не только, а может быть, и не столько собственно о привлечении инвестиций. Сегодня принципиально важно привести в коммунальный сектор эффективный бизнес-менеджмент. Это гораздо важнее, чем инвестиции, поскольку инвестиции - следствие эффективного менеджмента. В отсутствии эффективного менеджмента никакие инвестиции не помогут. Как известно, деньги закапывались у нас в землю уже не раз. Ключевой вопрос здесь: как частный бизнес может оценить риски вхождения в сектор ЖКХ?

Основных рисков, по существу, два. Первый риск - это отсутствие должной культуры договорных отношений как между собственником и оператором, так и между оператором и потребителями коммунальных услуг. Сейчас в коммунальном секторе договоры у нас практически не работают. Скажем, во Франции нормальной является ситуация, когда на обсуждение договора концессий тратится от полугода и больше, потому что в нем слишком много нюансов, которые нужно оговаривать. И даже после этого заключаются так называемые "открытые договоры" с тем, чтобы в течение 25 лет, например, каждые 5 лет возвращаться к этому разговору и анализировать существующую ситуацию по тарифной политике, выполнение концессионером своих обязательств и т.д.

Второй риск заключается в ценообразовании и тарифном регулировании. О концессионных соглашениях можно говорить только в том случае, если ответственность за регулирование услуг тепло- и водоснабжения будет лежать на органах местного самоуправления, потому что ключевая позиция договора сдачи собственности в аренду или в концессию - это договоренность о том, как будет выстраиваться ценовая политика. Если мы вовлекаем в этот процесс третью сторону, ясно, что риски не договориться или сорвать договоренность существенно возрастают.

Много говорится о том, что на местном уровне не хватает квалификации для принятия грамотных решений по регулированию тарифов. Отчасти это так, но на самом деле не хватает просто нормальной методологической базы. Законодательно ответственность за системы жизнеобеспечения, за тепло и водоснабжение закреплена за местными властями, но как можно решать местные проблемы, если регулирование ценовой политики в этом секторе находится на другом уровне власти?

Если говорить о социальных аспектах этой проблемы, то что такое тарифное регулирование? Это некий компромисс между поставщиками и потребителями с точки зрения того, какое качество услуг мы хотим иметь в конкретном поселении. То есть, в любом случае это ответственность самого местного сообщества, которую нужно выражать через соответствующие институты, т.е. через органы местного самоуправления. Если сегодня мы платим мало - завтра будем платить гораздо больше. А если не будем платить, повторится история Еревана или Тбилиси, где системы теплоснабжения уже нет вообще, или же нашим детям придется платить втридорога. Эту проблему в каждом отдельном случае прежде всего должно осознать местное сообщество, потому что ее нельзя решать где-то там высоко и далеко. Другое дело, что для того, чтобы ее успешно решать, нужны достаточно жесткие методические правила того, как это делать, и такие правила, безусловно, должны быть определены на федеральном уровне.

Регулирование предполагает ответственность обеих сторон; регулятор тоже должен нести свою долю ответственности. И в определении меры ответственности регулятора как раз и состоит задача федерального законодательства. Самый простой пример: если изменилась стоимость электроэнергии, стоимость воды должна автоматически изменяться - в противном случае водоканалы никогда не станут инвестиционно привлекательными.

Если говорить о том, с помощью каких инструментов можно решать поставленные проблемы, то совершенно очевидно, что сегодня на федеральном уровне существуют две огромные "дыры" - не определены принципы тарифного регулирования в коммунальном секторе с точки зрения того, кто регулирует, и как регулирует, и у нас не существует законодательства, которое позволяло бы власти привлекать бизнес к управлению государственной или муниципальной собственностью, т.е. уже упомянутого законодательства о концессиях. В большинстве стран законодательство о концессиях - это совершенно отдельный вид законодательства, потому что оно существует только в рамках взаимоотношений между государственной и муниципальной собственностью и частным бизнесом и сочетает в себе административное и гражданское право. У договора аренды есть колоссальный недостаток, служащий камнем преткновения для частного бизнеса, пытающегося выйти на этот рынок, - согласно законодательству, в случае договора аренды ответственность за состояние основных фондов несет арендодатель, т.е. собственник. Понятно, что для того, чтобы нести такую ответственность, по большому счету, он должен распоряжаться амортизацией, фондами капитальных ремонтов и так далее. Что же остается арендатору? Пока мы законодательно не разрешим эту коллизию, не делегируем ответственность за состояние собственности частному оператору, его интерес к работе в сфере ЖКХ будет гораздо меньше, чем нам бы хотелось.

Остановлюсь на еще одном очень серьезном аспекте проблемы " частный бизнес и ЖКХ". Сейчас очень много разговоров о том, что привлечение частного оператора приведет к резкому повышению тарифов, но, на мой взгляд, страхи эти несколько преувеличены. Сегодня все мы говорим о страшной неэффективности жилищно-коммунального сектора - технологической (колоссальные потери как в теплоснабжении, так и в водоснабжении), управленческой (раздутые штаты, все работы водоканал выполняет собственными силами, хотя 40 процентов работ носит сезонный характер, и заграничные водоканалы имеют совершенно другое соотношение собственных и подрядных работ, и т.д.). И все это мы как потребители так или иначе оплачиваем. Первая задача бизнеса - превратить эти деньги в собственные доходы. Решение этой задачи простое - там, где мы сегодня оплачиваем операционные потери, бизнес берет инвестиционные деньги, улучшает технологическое состояние, сокращает неэффективность, возвращает заемные деньги и формирует собственные дополнительные доходы. Институт экономики города просчитывал варианты этой схемы. Скажем, по системам водоснабжения потери воды в системах составляют при нынешнем положении дел до 50%, излишняя численность персонала - до 30%, перерасход электроэнергии - до 25%. Здесь кроются колоссальные возможности для того, чтобы заниматься реальным бизнесом.

Задача государства заключается в том, чтобы решить две проблемы: сформировать нормальную методику ценообразования - последовательную, заинтересовывающую в сокращении затрат (здесь нет никаких чудес, мир эту дорогу прошел), и сформировать систему взаимоотношений, при которой частный бизнес может управлять муниципальной или государственной собственностью.

Еще одна проблема, которая огромной глыбой стоит на пути к успеху, это текущее финансовое состояние предприятий. Бизнес не пойдет в те предприятия, у которых на балансе громадная кредиторская задолженность, а "дебиторки" встречной нет - одни убытки. Когда мы говорим о нынешней ситуации в ЖКХ, мы обычно оперируем двумя цифрами - 180 миллиардов составляет "дебиторка" и 270 миллиардов "кредиторка". Куда же девались 90 миллиардов? Ответ здесь простой - 90 миллиардов это те неоплаченные бюджетом деньги, которые не подкреплены никакими договорами: льготы, дотации на разность тарифов; это следствие несбалансированной тарифной политики, как, скажем, в ситуации, когда стоимость электроэнергии повысилась, а стоимость воды не изменилась, и у водоканала нет средств, чтобы уплатить за электроэнергию.

Понятно, что это не вина коммунального комплекса, а его беда. Сейчас ведется активная работа по подготовке федерального закона о финансовом оздоровлении в жилищно-коммунальном комплексе, направленного, в частности, на то, чтобы в максимальной степени активизировать скрытую дебиторскую задолженность. Поскольку основные долги в жилищно-коммунальном секторе вызваны бюджетными неплатежами, то их ликвидация означает выполнение не выполненных ранее бюджетных обязательств. Таким образом, две трети проблемы долгов должны превратится в обязательства бюджета по их оплате, а одна треть - отложенное повышение тарифов - вернется к потребителю более высокого тарифа. Минфин относится к этому проекту закона достаточно настороженно, хотя цена вопроса не столь велика, как может показаться. Дело в том, что фактически долги ЖКХ составляют не 270 миллиардов. Мы просуммировали всю "кредиторку" жилищно-коммунальных предприятий и, по нашим данным, от 30 до 40 процентов от 270 миллиардов кредиторской задолженности приходится на двойной счет, когда, например, одна и та же неоплаченная тепловая энергия показывается и в кредиторской задолженности жилищного предприятия перед муниципальным теплоснабжающим предприятием, и в кредиторской задолженности этого предприятия перед региональным АО "Энерго".

Сейчас принципиально важно понять, что если мы не выведем балансы предприятий ЖКХ хотя бы на ноль, или хотя бы не определим, как этого можно будет достичь в ближайшие годы, никакой бизнес в эту сферу не пойдет. Брать в аренду предприятия с огромным отрицательным балансом это, во-первых, колоссальный риск, потому что эту задолженность придется покрывать, а во-вторых, высока вероятность, что такая ситуация будет повторяться и дальше.

В итоге, если говорить о проблеме привлечения бизнеса в ЖКХ на федеральном уровне, в ней можно выделить три ключевые законодательные задачи, которые необходимо решить. Это законодательство о финансовом оздоровлении, законодательство о концессиях в ЖКХ и законодательство о принципах тарифного регулирования. Сегодня проект закона о концессиях уже существует, однако он разделен на две части - концессия по структуре и концессия в природопользовании. С последним активно борются нефтяники, которым такое концессионное законодательство не нужно, поэтому в нынешней ситуации, видимо, придется принимать отдельное законодательство по концессиям инфраструктурных объектов, либо по концессиям в сфере ЖКХ.

Если все эти три задачи удастся решить, то, на мой взгляд, риски привлечения частного бизнеса в сферу управления коммунальным хозяйством существенно снизятся.

Об авторе: Сиваев Сергей Борисович - кандидат технических наук,

директор направления "Городское хозяйство"

Фонда "Институт экономики города"